Strazbur, 11. mart 2013.
Mišljenje br.709/2012
CDL-AD(2013)006
EVROPSKA KOMISIJA ZA DEMOKRATIJU PUTEM PRAVA (VENECIJANSKA KOMISIJA)
MIšLJENJE O NACRTU IZMENA ZAKONA O JAVNOM TUŽILAšTVU SRBIJE
Usvojeno od strane Venecijanske komisije
na njenoj 94. plenarnoj sednici
(Venecija, 8-9 mart 2013)
na osnovu komentara
gospodina Nikolae ESANUA (član, Moldavija)
gospodina Džejmsa HAMILTONA (zamenik člana, Irska)
Pregled sadržaja
I Uvod 3
II Opšte napomene 3
III Nacrt izmene Zakona o javnom tužilaštvu 4
A. Opšte 4
B. Amandmani 4
IV Zaključci 8
I Uvod
1. Dana 3. januara 2013, Venecijanska komisija primila je zahtev za mišljenje od gospodina Nikole Selakovića, ministra za pravosuđe i državnu upravu Srbije, o nacrtu amandmana na Zakon o sudijama, Zakon o uređenju sudova i Zakon o javnom tužilaštvu. Ovo mišljenje je isključivo o Nacrtu amandmana na Zakon o javnom tužilaštvu.
2. Venecijanska komisija je pozvala gospodina Nikolaea Esanua i gospodina Džejmsa Hamiltona da budu izvestioci za ovo mišljenje.
3. 31. januara – 1. februara 2013, gospodin Johan Hirschfeldt i gospodin Nikolae Esanu, u pratnji gospodina Tomasa Markerta, gospođe Tanje Gervien iz Sekretarijata Venecijanske komisije i gospođe Nadie č†uk iz Kancelarije Saveta Evrope u Beogradu, posetili su Beograd radi sastanaka sa relevantnim zainteresovanim stranama. Oni su se sastali sa predstavnicima Ministarstva pravde i državne uprave, radnih grupa za izradu Nacrta izmena i dopuna Zakona o sudijama, Nacrta izmena i dopuna Zakona o uređenju sudova i Nacrta izmena i dopuna Zakona o javnom tužilaštvu, Društva sudija Srbije, Udruženja tužilaca Srbije, Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu i predstavnikom Odbora za evropske integracije Narodne skupštine Republike Srbije.
4. Ovo mišljenje je zasnovano na verziji Nacrta amandmana na Zakon o javnom tužilaštvu prevedenoj na engleski jezik (CDL-REF(2013)004). Broj modifikacija ovog teksta su napravljene od strane Sekretarijata Venecijanske komisije nakon pomenute posete Beogradu, na osnovu informacija dobijenih od strane radne grupe o nacrtu amandmana na ovaj Zakon. Izmene u tekstu nacrta amandmana imaju fusnote, radi lakšeg korišćenja.
5. Ovo mišljenje je razmatrano na Potkomisiji o pravosuđu 7. marta 2013, a usvojeno je od strane Venecijanske komisije na njenoj 94. plenarnoj sednici (Venecija, 8-9 mart 2013).
II Opšte napomene
6. U 2008, u kontekstu Nacionalne strategije reforme pravosuđa u Srbiji, koja je usvojena od strane Narodne skupštine Republike Srbije u 2006, Zakon o javnom tužilaštvu je bio deo paketa zakona koji su uključivali i zakone o sudijama i organizaciji sudova a usvojen je u decembru 2008. Iako su Zakon o sudijama i Zakon o organizaciji sudova bili predmet mišljenja Venecijanske komisije, Zakon o javnom tužilaštvu nikada nije.
7. Kada su srpske vlasti uvele proceduru reizbora u 2009. za sve postojeće sudije, ista se odnosila i na sve tužioce u zemlji. Ovaj postupak okončan je u decembru 2009. sa novoimenovanim sudijama i tužiocima koji su stupili na dužnost u januaru 2010.
8. Ovaj postupak reizbora izazvao je zabrinutost kod, između ostalih, Venecijanske komisije i Evropske komisije (EK), navodeći da su odluke Visokog saveta sudstva da ne reizaberu sve sudije (Državnog veća tužilaca da ne reizaberu sve tužioce) bez dostavljanja obrazloženih Odluka svedene na otpuštanja.
9. Odluke kojima su otpušteni skoro svi tužioci (i sve sudije) bile su osnov za žalbe Ustavnom sudu Srbije. Presude donete na predmetima pred ovim sudom su ukazale na nedostatke u postupku, što je dovelo do potrebe za vraćanjem svih tužioca (i svih sudija) koji su bili otpušteni u zemlji. U međuvremenu, novi tužioci (i sudije) su imenovani i stupili na dužnost u januaru 2013, zajedno sa onima koji su bili reizabrani.
10. U Beogradu, Ministarstvo pravde i državne uprave je obavestilo delegaciju Venecijanske komisije da smatra da sada ukupan broj tužilaca i sudija (novoimenovanih i onih reizabranih) odgovara opštim potrebama za ovim zanimanjima u zemlji.
11. Nacrt izmena Zakona o javnom tužilaštvu Srbije koji je Venecijanska komisija primila 3. januara 2013 i bila pozvana da se izjasni o istom, su u najvećem delu tehničke prirode i ne izgleda da se bave važnim aspektima kojima se treba pozabaviti u odnosu na tužilaštva u Srbiji u ovom trenutku.
12. U tom kontekstu, sa naglim i nepredviđenim vraćanjem svih tužilaca (i svih sudija) u sistem, bilo bi važno da Ministarstvo pravde i državne uprave Srbije sagleda sitauciju u zemlji. Venecijanska komisija želi da podstakne Ministarstvo pravde i državne uprave da preuzme aktivnu ulogu u razvoju jasnog koncepta za tužilaštva Srbije, jer bi to bio težak zadatak za Državno veće tužilaca da sprovede zbog problema koji su proizašli iz neuspelog procesa reizbora.
13. Važno je da preraspodela / reintegracija tužilaca bude dobro pripremljena i sprovedena, tako da se reformski proces odvija glatko i na fer način. Zbog toga je važno da se proces reformi meri i ne sprovodi na brzinu na uštrb kvaliteta koji je potreban da bi ovaj proces reforme bio uspešan.
III Nacrt izmena Zakona o javnom tužilaštvu
A. Opšte
14. Ovo mišljenje se odnosi isključivo na nezvanični prevod Nacrta izmena Zakona o javnom tužilaštvu od 25. decembra 2012 (CDL-REF(2013) 004). Ono ne pokušava da ispita Zakon o javnom tužilaštvu kao celinu.
15. Predloženi amandmani su veoma ograničeni u obimu i rešavaju uglavnom tehnička pitanja.
B. Amandmani
Član 5 – Nezavisnost u radu
16. U ovom članu, koja se bavi nezavisnošću tužilaštva, tu je nova odredba koja obavezuje javnog tužioca i zamenika javnog tužioca da odbaci svaku akciju koja predstavlja uticaj na nezavisnost rada tužioca. Međutim, tekst ne čini ništa da pojasni prirodu ili obim ove nezavisnosti.
Član 10a – Principi u vršenju funkcije javnog tužioca
17. Ovaj član sadrži novu odredbu koja zahteva od tužilaca da obavljaju svoje funkcije na profesionalan, častan, nepristrasan i pravedan način, bez nepotrebnog odlaganja, posebno vodeći računa da se zaštite žrtve i spreči diskriminacija po bilo kom osnovu.
18. Listi principa koju pruža Nacrt se nema šta prigovoriti. Treba samo da se doda da se Nacrt može preispitati da bi se razmotrilo uključivanje nezavisnosti tužilaca u ovu listu principa. Međutim, uopšteno govoreći, ova odredba se treba prihvatiti.
19. Venecijanska komisija je istakla u svom izveštaju o evropskim standardima u pogledu nezavisnosti pravosudnog sistema: Deo II: Tužilaštvo – da "’Nezavisnost tužilaca nije iste prirode kao nezavisnost sudija. Iako postoji opšta tendencija da se obezbedi više nezavisnosti tužilačkog sistema, ne postoji zajednički standard koji bi pozivao na to.“ Ipak, interesi nezavisnog pravosudnog sistema zahtevaju određene garancije nemešanja Republičkog tužioca, pojedinačnog tužioca i na strukturnom nivou.
20. Ne postoje međunarodni standardi koji zahtevaju nezavisnost tužilaštva. Ali, u isto vreme, jasno je da postoji opšta tendencija ka uvođenju nezavisnost tužilaštva. Činjenica da Ustav izričito ne predviđa ovu vrstu nezavisnosti, ne znači da ne može biti uključena u zakonu. U svakom slučaju, teško je dokazati da Ustav sadrži norme koje isključuju nezavisnost tužilaštva. Istovremeno, važno je da se izbegne da nezavisnost tužilaca postane pretnja nezavisnosti sudija.
Član 18 – Obavezna uputstva hijerarhijski višeg javnog tužioca nižem javnom tužiocu i Član 24 – Obavezna uputstva Republičkog javnog tužioca
21. Postoje dve odredbe koje se odnose na obavezna uputstva, prvi je član 18, koji se bavi obaveznim instrukcijama višerangiranog javnog tužioca nižem javnom tužiocu, a druga je član 24, koji se bavi obaveznim uputstvima Republičkog javnog tužioca.
22. Oba Člana navode da javni tužilac koji je dobio obavezno uputstvo može podneti prigovor, ako on/ona smatra da je uputstvo "nezakonito i neopravdano" i vremenski rok da to uradi je osam dana. Delegaciji Venecijanske komisije je rečeno da podizanje prigovora ne odlaže sprovođenje uputstva.
23. Izmene Zakona ne pokrivaju situacije u kojima se tužilac bavi uputstvom koje je u suprotnosti sa njegovom/njenom savesti i zato nemaju kapacitet da bude u ravni sa evropskim standardima. Preporuka CM/Rec (2000) 19 predviđa da tužilac ima pravo da uloži prigovor, ne samo na nezakonita uputstva, već i u slučajevima kada on/ona veruje da je uputstvo u suprotnosti sa njegovom/njenom savesti. U svom Izveštaju o nezavisnost sudstva, Deo II, Venecijanska komisija je preporučila da u slučaju navodnog nezakonitog uputstva, zamena tužioca nije dovoljna i "svako uputstvo kojim se utiče na stav podređenog tužioca treba biti obrazloženo, a u slučaju navoda da je uputstvo nezakonito, sud ili nezavisno telo kao Tužilački savet treba da odluči o zakonitosti uputstva.“
Član 29 – Nadležnost Republičkog javnog tužioca
24. Član 29 menja odredbe koje se odnose na nadležnost Republičkog javnog tužioca da podnosi redovne godišnje izveštaje o radu tužilaštva Narodnoj skupštini. Međutim, u isto vreme amandman predviđa da Republički javni tužilac ima nadležnost da podnosi "i druge izveštaje" Narodnoj skupštini.
25. To je razumna odredba pod uslovom da se tiče nadležnost tužioca, a ne nametanje obaveze za njega/nju. Međutim, ako postoji bilo kakva sumnja u tekstu na srpskom jeziku, treba da bude jasno da tužilac ne bi trebalo da ima obavezu da izveštava Narodnu skupštinu o detaljima pojedinačnih slučajeva.
Član 47 – Etički kodeks
26. Izmena člana 47 ne daje obavezu Državnom veću tužilaca da traži mišljenje strukovnog udruženja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u fazi izrade ili usvajanja etičkog kodeksa, već samo u fazi donošenja. Čak i ako, kao što je pomenuto od strane članova radne grupe tokom sastanka u Beogradu, nacrt predviđa obavezu da traže mišljenje u fazi "usvajanja" (a ne u fazi donošenja), to ne treba smatrati dovoljnim .
27. Prava tužilaca će biti bolje zaštićena, ako profesionalna udruženja budu uključena u proces u ranijoj fazi. Konsultacije ove vrste treba da se organizuju.
Član 53 – Pravo na udruživanje
28. Ovaj član je dopunjen na način da se dozvole sastanci strukovnog udruženja tužilaca tokom radnog vremena, pod uslovom da se "ne remeti proces rada." Ovo izgleda kao razumna odredba.
Član 75 – Osnovna pravila za izbor zamenika javnog tužioca
29. Član 75 se bavi imenovanjem zamenika javnih tužilaca. Državno veće tužilaca je u obavezi, prema tekstu, prilikom predlaganja kandidata da predloži kandidata koji je završio početnu obuku u Pravosudnoj akademiji.
30. Prema objašnjenjima na sastanku u Beogradu, ovo ne isključuje ljude bez te obuke, samo navodi da oni na Akademiji imaju prednost. To, međutim, nije ono što tekst kaže engleskom, a ako je tačno objašnjenje verovatno postoji greška u prevodu.
Član 82 – Predlaganje i izbor
31. Ovaj član, koji reguliše imenovanje i izbor kandidata za javno tužilaštvo, je preformulisan i izgleda da nisu uvedene nikakve velike promene, osim za uvođenje obaveze da objavi listu kandidata na veb stranici Državnog veće tužilaca. Obaveza da objavi listu kandidata je dobrodošla.
32. Međutim, nastavak odredbe kaže da će se u pravljenju liste "voditi računa o nacionalnom sastavu stanovništva, adekvatnoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina, kao i poznavanju profesionalne pravne terminologije na jezicima nacionalnih manjina koje koristi sud". Nejasno je šta to znači u praksi. šta se dešava ako originalna lista zasnovana na stručnosti, itd, ne sadrži nikoga iz određene nacionalne manjine ili sa potrebnim jezičkim sposobnostima? Da li će se spisak dopuniti? Verovatno, ako se može dopuniti sa licima koja nemaju potrebne stručne veštine da bi bili na originalnom spisku, oni moraju da ispune bar neki prihvatljiv minimalni standard. Da li da se kvota popravi? Ove stvari se moraju razjasniti u tekstu Zakona, jer su praktične implikacije sadašnje odredbe veoma nejasne. Isti problem nastaje u odnosu na pripravnike u Članu 122.
33. Osim toga, neke razlike u tekstu daju povoda za zabrinutost. Na primer, brisanje odredbe koja navodi da će prilikom nominacije i predloga kandidata za funkcije javnog tužioca diskriminacija po bilo kom osnovu biti zabranjena, nije jasno. Međutim, njeno brisanje sigurno ne znači da će diskriminacija sada biti dozvoljena? Takođe nije jasno zašto je bilo neophodno da se naglasi da će Državno veće tužilaca objasniti predlog i odluku o izboru kandidata umesto jednostavnog stava da svaki predlog i/ili odluka mora biti obrazložena.
34. U svakom slučaju, u skladu sa najboljim praksama, moraće se uzeti u obzir činjenica da je obavezno da se obezbedi da se imenovanje tužilaca i zamenika tužilaca vrši na osnovu objektivnih kriterijuma. Ovi kriterijumi zauzvrat moraju biti određeni unapred zakonom ili u skladu sa procedurom utvrđenom zakonom, na osnovu transparentne procedure i da odluke moju biti obrazložene.
Član 95 – Postupak pred Državnim većem tužilaca
35. Ovim članom se predviđaju otvorene rasprave Državnog veća tužilaca, osim na zahtev tužioca protiv koga se vodi postupak. Ovo izgleda razumno.
Član 102a – Vanredna procena učinka
36. Novi član 102a predviđa vanredno ocenjivanje tužilaca nakon šest meseci posle datuma kada su ocenjeni i dobili ocenu "ne zadovoljava". Opet, nije jasno kako se ova odredba uklapa u postojeće šeme stvari. šta se dešava posle prvog ocenjivanja da tužilac nezadovoljava? Da li je on/ona suspendovan, ili će on/ona jednostavno nastaviti rad do šestomesečnog ocenjivanja? Ovo treba da se razjasni.
37. Iako postoji mnogo da se kaže za vanredno vrednovanje koje sprovode tri lica, gde tužilac nezadovoljava, ne izgleda dobro da se dozvoli da nastavi da radi u tužilaštvu narednih šest meseci do sledećeg vrednovanja inspekcija. Ako je svrha da postoji druga provera pozicije, zašto se ne sprovede što je pre moguće, nakon prve?
Član 111 – Odluke Državnog veća tužilaca
38. Ovim članom se predviđa pravo tužioca, koje je subjekt disciplinske sankcije, na žalbu Administrativnom sudu. Međutim, osnov za ostvarivanje ovog prava nije jasan. Da li je to pravo na ponavljanje postupka – koje je bolje – ili je to čisto proceduralni osvrt?
IV Zaključci
39. Delegacija Venecijanske komisije je obaveštena tokom njene posete Beogradu da se Nacrt izmena Zakona o javnom tužilaštvu bavio samo najvažnijim promenama koje su potrebne u zakonu i da to, nikako, nije bila potpuna revizija Zakona.
40. Prema informacijama dobijenim od delegacije Venecijanske komisije, dalje reforme će biti potrebne i Venecijanska komisija želi da pozove srpske vlasti da donesu takvu promenu što je pre moguće. Ona bi pre svega bila važna za Ministarstvo pravde i državne uprave Srbije kako bi sagledalo situaciju u zemlji i preuzelo aktivnu ulogu u razvoju jasnog koncepta za tužilaštvo u Srbiji, jer bi to bio težak zadatak za Državno veće tužilaca da sprovede zbog problema koji su proizašli iz procesa reizbora.
41. Nacrt izmena Zakona o javnom tužilaštvu Srbije je, u celini, pozitivan. Međutim, postoji niz nejasnih odredbi u tekstovima koje treba ponovo razmotriti i razjasniti, neke od njih mogu biti zbog prevoda.
42. Sledeći elementi su spomenuti, između ostalog:
• Član 18 o obaveznim uputstvima višeg ranga javnog tužioca nižem javnom tužiocu – treba ponovo razmotriti u cilju da se pokrije situacija u kojoj tužilac koji se bavi uputstvom, a koje je u suprotnosti sa njegovom/njenom savesti; treba uvesti pravo na žalbu nezavisnom telu tužilaštva protiv navodnih nezakonitih uputstava;
• Član 47 o Etičkom kodeksu – ne daje obavezu Državnog veća tužilaca da traži mišljenje strukovnog udruženja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u fazi izrade i usvajanja etičkog kodeksa, već samo u fazi donošenja. Treba razmotriti uključivanje udruženja u ranijoj fazi;
• Član 82 o imenovanju i izboru – izaziva zabrinutost u vezi sa sastavom liste kandidata, koji bi trebalo da se razjasni;
• Član 102a o vanrednom ocenjivanju – obezbeđuje vanredno ocenjivanje tužilaca šest meseci nakon datuma gde su oni ocenjeni i dobili ocenu "ne zadovoljava". Nejasno je kako se ova odredba uklapa u postojeće šeme stvari – i to treba razjasniti;
• Član 111 o odlukama Državnog veća tužilaca – osnova za pravo tužioca koji je predmet disciplinske sankcije na žalbu Upravnom sudu treba da se razjasni.
43. Venecijanska komisija je spremna da pomogne u daljim reformama u zakonodavstvu o tužilaštvu, ukoliko srpske vlasti podnesu zahtev za takvu pomoć.
Mišljenje Venecijanske komisije u izvornom obliku možete pogledati 
OVDE 364.35 Kb.
