Na početku teksta, želela bih da Vaše čitaoce vratim u ne tako daleku prošlost. Samo 15 godina unazad. Naime, zakazivanjem Javnog slušanja na temu ‘’Predstavljanje predloga zakona koji se donose u cilju usklađivanja sa Aktom o promeni Ustava Republike Srbije’’, Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo, dana 26.01.2023. godine, najavio je završetak procedure, koja je za različite aktere u društvu započeo još davne 2007. godine, kada je Venecijanska komisija usvojila mišljenje o Ustavu donetom 2006. godine. Venecijanska komisija, kao savetodavno telo Saveta Evrope, je još 2007. godine zaključila da su u Ustavu Republike Srbije uspostavljeni mehanizmi koji omogućavaju uticaj politike na nezavisnost pravosuđa. Kod ocene odredbi koje se odnose na javno tužilaštvo ocena je još oštrija i uređenje javnog tužilaštva upoređeno je sa sovjetskim sistemom prokurature. Pomenuti system je poznat po strogo ustrojenom hijerarhijskom uređenju, nalik na vojno ustrojenu hijerarhiju. Od tog momenta, dva najstarija strukovna udruženja sudija i tužilaca se nalaze u kampanji za izmenu Ustava.
U procesu pristupanja Evropskoj uniji, Republika Srbija je prihvatila da ustavni okvir ne garantuje nezavisnost pravosuđa, te je Vlada Republike Srbije, dana 27.04.2016. godine, usvajanjem Akcionog plana za poglavlje 23, predvidela čitav niz aktivnosti za prevazilaženje utvrđenih nedostataka. Između ostalog bila je predviđena i izmena Ustava u oblasti pravosuđa. Stoji činjenica da je proces trajao duže nego što je bilo predviđeno, i stoga je Vlada RS usvojila reviziju Akcionog plana za poglavlje 23 u julu 2020. godine. Rokovi nisu ispoštovani, ali ni zainteresovanost opšte javnosti za ovaj process nije bila naročito izražena.
Stav Udruženja javnih tužilaca Srbije je bio da rešenja moraju suštinski da promene organizaciju i funkcionisanje javnog tužilaštva. Uostalom, za takvu vrstu izmena Udruženje javnih tužilaca se zalaže već više od dve decenije, koliko i postoji. Nažalost, ceo proces je u toku referendumske kampanje za izmenu Ustava zloupotrebljen od strane političkih stranaka, i većina građana Republike Srbije nije razumela šta je referendumsko pitanje. Izmena Ustava je poistovećena sa rešavanjem pitanja nezavisnosti ‘’Kosova’’.
Jedan od razloga je i nedovoljna zainteresovanost medija da o konkretnoj temi izveštava. Imajući u vidu da je svaka diskusija na temu pravosudnih zakona po svojoj prirodi stručna i ne naročito interesantna, nedostajao je ton senzacionalizma i populizma. Celom procesu u prilog nije išla ni činjenica da je pravosuđe davno izgubilo poverenje javnosti u svoj rad. Poverenje u rad tužilaštva je posebno narušeno zbog svoje netransparentnosti u radu. Činjenica da je odnos zvanične javnotužilačke organizacije sa medijima skoro nepostojeći je samo doprinela narušavanju poverenja.
Da li će radne verzije zakona dovesti do ostvarenja svrhe postojanja tužilaštva?
Nešto duži uvod je bio neophodan radi davanja odgovora na pitanje: Da li radne verzije zakona, koji se odnose na javno tužilaštvo i Visoki savet tužilaštva, donose rešenja koja će u narednom periodu dovesti do ostvarivanja svrhe postojanja tužilaštva, a to je kvalitetnija i efikasnija borba protiv svih vidova kriminala, koji ciljevi su u direktnoj vezi sa nastojenjem države da se ostvari brži pristup pravdi građanima? Odgovor na to pitanje prepustiću vašim čitaocima nakon što ukratko iznesem najznačajnije izmene koje se nalaze u radnoj verziji Zakona o javnom tužilaštvu i Zakonu o visokom savetu tužilaštva. Zašto ukratko? Zato što je Venecijanska komisija u svom mišljenju iz decembra 2022. prepoznala činjenicu da je opseg izmena u oblasti javnog tužilaštva obiman i pokriva širok krug pitanja značajnih za funcionisanje javnog tužilaštva i obezebeđivanje nezavinosti krivičnog gonjenja, kao i samostalnosti javnog tužilaštva.
Izbor svih javnih tužilaca je izašao iz nadležnosti Vlade i Narodne skupštine, osim Vrhovnog javnog tužioca. Stoji činjenica da je uvedena kategorija ‘’istaknutih pravnika’’. Procedura i kriterijumi za izbor u ovom momentu izazivaju opravdano kritičko nepoverenje, s obzirom da se biraju u Narodnoj skupštini 2/3 većinom, nakon sprovedenog javnog konkursa od strane Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu. Predviđen anti-deadlock mehanizam takođe izaziva brojne kritike. Sa druge strane, morala je da bude otklonjena opravdana bojazan javnosti da bi izbor budućih nosilaca pravosudnih funkcija bio obavljen u proceduri koja bi imala karakteristike pravosudnog korporativizma.
Ukinuto je dosadašnje monokratsko uređenje, gde postoji samo jedan javni tužilac u Srbiji, a to je Republički javni tužilac (u budućnosti Vrhovni javni tužilac) i gde ste pritiskom na to jedno dugme mogli da utičete na politiku krivičnog gonjenja. Funkciju javnog tužioca sada obavljaju Vrhovni javni tužilac, glavni javni tužioci i javni tužioci. Novi zakoni omogućavaju javnim tužiocima, na svim nivoima, više slobode u odlučivanju i vođenju postupaka, ali i više odgovornosti. Javni tužioci ne mogu da budu pozvani na odgovornost zbog odluke donete u predmetu, ali se imunitet prostire i na sve druge aktivnosti preuzete u vezi sa vršenjem funkcije. Mnoga rešenja u zakonima su za cilj imala jačanje lične autonomije javnog tužioca prilikom obavljanja javnotužilačke funkcije.
Dalje, pojam hijerarhije je sada prvi put preciziran u Zakonu o javnom tužilaštvu. Da se razumemo, hijerarhija nije ukinuta, niti to može da bude slučaj. Ne postoji javno tužilaštvo u svetu u kojem ne postoji hijerarhija. Ali, ona je ublažena proširenjem nadležnosti Visokog saveta tužilaštva (VST). Predsednik Visokog saveta više nije Vrhovni javni tužilac odnosno sadašnji Republički javni tužilac. Predviđena je budžetska autonomija Visokog saveta koja će biti po ugledu na Ustavni sud.
Najznačajnija promena je da su nadležnosti Vrhovnog javnog tužioca značajno umanjene i prenesene na Visoki savet tužilaštva. Uloga Visokog saveta tužilaštva biće odlučujuća, pogotovu kad se ima u vidu da je u tužilačkom savetu i dalje prisutan ministar pravde, mada u ograničenom mandatu. To je razlog da izbori za članove tužilačkog saveta, iz redova javnih tužilaca, budu postavljeni na demokratski način uz uvažavanje svih nosilaca javnotužilačke funkcije. Činjenica da je neko javni tužilac u hijerarhijski nadređenom tužilaštvu ne mora da znači da njegov glas višestruko vredi od javnog tužioca u osnovnom i višem javnom tužilaštvu.
Venecijanska komisija je ovaj moment prepoznala kao opasnost od prevelikog uticaja, kroz hijerarhijsku strukturu, Vrhovnog javnog tužioca. Ta konstatacija je na par mesta pomenuta u već pomenutom decembarskom mišljenju Venecijanske komisije. Razlog za bojazan Venecijanske komisije leži u činjenici da nije ispoštavana preporuka u pogledu sastava Visokog saveta tužilaštva u procesu izmene Ustava. U tužilačkom Savetu su po položaju ostali Vrhovni javni tužilac i ministar pravde.
Činjenica da je Ustavni zakon novouspostavljene normativne promene odložio nakon isteka mandata trenutnih članova pravosudnih saveta ide u prilog kritičkih tvrdnji da građani neće osetiti pozitivne efekte izmene Ustava i usvajanja novog seta pravosudnih zakona u skorije vreme. Sa druge strane, Vencijanska komisija je ovakvo rešenje podržala sa isticanjem značaja očuvanja kontinuiteta u radu pravosudnih institucija.
Posebno moramo da imamo u vidu i činjenicu da novi pravosudni saveti ne mogu da započnu funkcionisanje po novom zakonodavnom okviru pre usvajanja podzakonskih akata. Od procedure usvajanja podzakonskih akata, u situaciji gde je još uvek hijerarhijski prisutna kontrola Vrhovnog javnog tužioca, zavisiće suštinska primena intencije zakonodavca, a to je osnaživanje samostalnosti javnog tužilaštva u obavljanju svoje funkcije.
Udruženje javnih tužilaca je članica Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji, i to u okviru radnih grupa za poglavlja 23 i 24. Isticanje ove činjenice ide u prilog pojašnjenja određenih kritika koje su se pojavile na temu inkluzivnosti i transparentnosti procesa izrade pravosudnih zakona. Naime, Udruženje javnih tužilaca Srbije i Društvo sudija su od Nacionalnog konventa za Evropsku uniju dobili mandat da zastupaju stavove Konventa u procesu izrade pravosudnih zakona.
To je učinjeno dopisom 14.06.2021. godine predsedniku Narodne skupštine i predsednici odbora za Ustavna pitanja i zakonodavstvo. Da li su strukovna udruženja opravdala poverenje Nacionalnog konventa je nešto što će moći da se oceni u budućnosti, nakon početka primene zakona. Kad je u pitanju transparentnost i inkluzivnost procesa izrade ustavnih amandana i pravosudnih zakona, ocenu su dali i Evropska komisija i Venecijanska komisija. Evropska komisija je u izveštaju o napretku Srbije za 2022. godinu, prihvatila ocenu Venecijanske komisije u pogledu procene inkluzivnosti procesa i konstatovala da je proces bio dovoljno inkluzivan i transparentan. Ukoliko imamo u vidu ovu činjenicu, možemo da zaključimo da je stav Saveta Evrope i EU krajnje afirmativan u odnosu na proceduru izrade radne verzije propisa.
Minstarstvo pravde je u procesu izrade nacrta pravosudnih zakona, kroz projektnu aktivnost, imalo podršku Saveta Evrope i EU, te je logična u većem delu pozitivna ocena, što savetodavnih tela Saveta Evrope, što izveštaja Evropske komisije. Kad govorimo o zakonima koji se odnose na organizaciju i funkcionisanje javnog tužilaštva, možemo da ponovimo da Srbija nije postupila po preporukama ni Venecijanske komisije, ni GRECO, još u fazi ustavnih amandnamana kad je u pitanju Visoki savet tužilaštva. Ministar pravde, je po položaju ostao kao član Saveta ali u ograničenom mandatu. U postupku utvrđivanja disciplinske odgovornosti Ministar pravde ne učestvuje.
Zakonodavna aktivnost koju je Republika Srbija sprovodila u oblasti pravosuđa ne može da se posmatra izolovano od svih ostalih zakonodavnih procesa koji se dešavaju u Srbiji. Nikako ne mogu da se zanemare obaveze koje je naša država preuzela u okviru aktivnosti definisanih u poglavlju 24, a koji se odnose na pravdu, slobodu i bezbednost. Poslednje dve godine javne rasprave sa temom iz Poglavlja 23 se poklapaju sa aktivnostima iz Poglavlja 24. Naime, u istom periodu tokom 2021. godine su se odvijale javne rasprave na temu ustavnih amandmana i nacrta Zakona o unutrašnjim poslovima. Identična situacija se desila i u toku 2022. godine, kada su se termini javnih rasprava za pravosudne zakone poklapali sa terminima javnih rasprava o nacrtu Zakona o unutrašnjim poslovima. Udruženje javnih tužilaca Srbije od svog osnivanja ukazuje na neophodnost usklađivanja zakonskih propisa koji uređuju rad javnog tužilaštva i policije, naročito u segmentu koji uređuje odgovornost za rad. Zakonik o krivičnom postupku propisuje rukovodeću ulogu tužioca u predistražnom postupku i nužno je da i u stvarnosti zaživi ova odredba. Trenutno imate situaciju u kojoj tužilac rukovodi radom policije, ali policija za kvalitet svog rada ne odgovara tužiocu.
Postoji jedna potpuna disproporcija u zakonodavnoj aktivnosti države, a koja se ogleda u zakonodavnom okviru u pogledu uređenja tužilaštva i policije. Bez uspostavljene operativne nezavisnosti policije teško mogu da se očekuju vidljivi rezultati u borbi protiv kriminala.
Kad se pogleda intencija zakonodavca, može da se konstatuje da je sve preduzeto da se u radnim verzijama Zakona o javnom tužilaštvu i Zakona o Viskom savetu tužilaštva otkloni uticaj izvršne i zakonodavne vlasti na rad tužilaštva. Sa druge strane, sporni nacrt Zakona o unutrašnim poslovima ukazuje na intenciju zakonodavca da se ojača uloga ministra unutrašnjih poslova kroz kontrolu nad operativnim radom policije. Po svojoj prirodi ministar unutrašnjih poslova predstavlja ‘’par excellence’’ političku figuru. U nacrtu Zakona o unutrašnjim poslovima ojačana je hijerahijska uređenost policije, dok je kod tužilaštva intencija bila da stroga hijerarhijska struktura omekša uspostavljanjem čitavog niza zakonskih mehanizama koji stoje na raspolaganju javnom tužiocu. Nažalost, i dalje je ostala uspostavljena odgovornost za rad u okviru samog minstarstva unutrašnjih poslova. Naime, policija za kvalitet svog rada ne odgovara javnom tužiocu, koji na papiru rukovodi njihovim radom.
U cilju prevazilaženja konstatovnih kontradiktornosti, trenutno se odvija konsultativni proces između MUP RS i organizacija civilnog društva koje su aktivne u okviru Poglavlja 23 i 24 na temu nacrta Zakona o unutrašnjim poslovima uz posredstvo predsednice Vlade RS.
Za kraj želim da naglasim da čitav niz dobrih rešenja u nacrtima tužilačkih zakona mogu da predstavljaju samo dobru normativnu osnovu za promene u radu samog javnog tužilaštva. Od samih javnih tužilaca zavisi da li će pruženu priliku za samostalno obavljanje funkcije i iskoristiti. Venecijanska komisija je u svom mišljenju takođe istakla da implementacija dobrih rešenja u velikoj meri zavisi od pravne kulture nosilaca pravosudnih funkcija. Možete da imate normativno najbolje napisane zakone, međutim, oni kao takvi nemaju nikakvu vrednost ukoliko izostane njihova implementacija. Rezultati neće biti vidljivi još neko vreme jer nakon usvajanja zakona, potrebno je prvo u roku od tri meseca formirati nove Savete a potom i usvojiti podzakonske akte.
Lidija Komlen Nikolić
Predsednik predsedništva Udruženja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Srbije
