Poštovana gospođo Dolovac, u cilju stalnog unapređenja mehanizama kojima se obezbeđuje i garantuje samostalnost javnog tužilaštva, Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Srbije, ponovo je razmatralo zakone i podzakonske akte donete od strane Državnog veća tužilaca.
Smatramo da je donošenje Pravilnika o kriterijumima i merilima vrednovanja rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca i Pravilnika o kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti kandidata u postupku predlaganja izbora nosilaca javnotužilačke funkcije korak u pravom smeru.
Međutim, izražavamo bojazan da se opravdano može postaviti pitanje ustavnosti pojedinih odredbi navedenih pravilnika, Zakona o javnom tužilaštvu i Zakona o državnom veću tužilaca, njihove usklađenosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, preporukama relevantnih međunarodnih organizacija i mišljenjima uvaženih eksperata.
U daljem tekstu ukazujemo na pitanja za koja smatramo da mogu da budu sporna i obrazlažemo razloge za zabrinutost u pogledu posledica koje mogu da proizađu primenom pojedinih odredbi navedenih zakona i podzakonskih akata.
- Da li su odredbe Zakona o Državnom veću tužilaca koje se tiču načina glasanja za izborne članove Državnog veća tužilaca iz reda javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u skladu sa Ustavom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava
Nosioci javnotužilačke funkcije, preko slobodno izabranih predstavnika – izbornih članova Veća iz reda javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca učestvuju u upravljanju organom koji obezbeđuje i garantuje njihovu samostalnost. Smatramo da postojeći pravni okvir ne pruža dovoljne garancije za ostvarivanje navedenog prava nosilaca javnotužilačke funkcije, što za sobom povlači i pitanje delotvornosti rada Veća i njegovog legitimiteta.
Naime, iako je u članu 24. Zakona o Državnom veću tužilaca navedeno da javni tužioci i zamenici javnih tužilaca biraju kandidate za Državno veće na osnovu slobodnog, opšteg, jednakog i neposrednog izbornog prava tajnim glasanjem, smatramo da postojeće rešenje ne pruža garancije prihvaćene u međunarodnim standardima iz oblasti ljudskih prava, a koje se tiču aktivnog i pasivnog biračkog prava. Naime, postojeće zakonsko rešenje otvara prostor za sumnju u dve tačke. Prva se tiče tajnosti glasanja, a druga se tiče opštosti i ravnopravnosti glasova.
Aktivno biračko pravo – pravo na izbor svojih predstavnika, prema opšteprihvaćenim međunarodnim standardima iz oblasti ljudskih prava, ostvaruje se u formi tajnog glasanja. Iako Zakon o državnom veću tužilaca deklarativno predviđa takvu formu izbora, smatramo da ne daje garancije za njeno efektivno ostvarenje. Naime, izborna komisija ima neograničena ovlašćenja da odredi broj biračkih mesta.
Praktično, skoro svako tužilaštvo može da bude jedno biračko mesto. U situaciji kada u jednom tužilaštvu radi samo nekoliko zamenika javnog tužioca, smatramo da činjenica da to tužilaštvo predstavlja jedno biračko mesto sama po sebi govori o tome koliko je pravo na tajnost izbora kompromitovano. Praktično, u malim tužilaštvima sa tek par zamenika javnog tužioca, nije moguće obezbediti tajnost glasanja, jer samim objavljivanjem rezultata glasanja te izborne jedinice postaje jasno ko je i za koga glasao.
Činjenica da pravo na tajnost glasa nije obezbeđena, za posledicu ima ograničavanje aktivnog biračkog prava u punom kapacitetu. Sa druge strane u tužilaštvima sa velikim brojem zamenika javnog tužioca, tajnost glasanja je obezbeđena. Na opisani način, nosioci javnotužilačke funkcije se dovode u neravnopravan položaj – jednima je tajnost glasa obezbeđena, a drugima nije. Smatramo da se navedeni problem može izbeći formiranjem jedne izborne jedinice ili nekoliko većih izbornih jedinica.
Opšte i ravnopravno pravo glasa predstavlja međunarodni standard, a posebno je definisan i od strane Evropskog suda za ljudska prava u presudi X. protiv Savezne Republike Nemačke. Postojeće rešenje iz člana 24. st.4. Zakona o Državnom veću predviđa da javni tužilac i zamenik javnog tužioca glasa samo za kandidata sa liste kandidata vrste, odnosno stepena javnog tužilaštva u kom vrši funkciju. Primera radi, 12 zamenika Republičkog javnog tužioca bira jednog člana, a nekoliko stotina nosilaca javnotužilačke funkcije u osnovnim tužilaštvima bira dva člana. To znači da glas zamenika Republičkog javnog tužioca vredi kao 10 glasova zamenika javnog tužioca osnovnog javnog tužilaštva.
Ukoliko imamo u vidu činjenicu da izborni članovi Veća iz reda javnih tužilaca i zamenika janih tužilaca, sa jednakim ovlašćenjima odlučuju o nosiocima javnotužilačke funkcije na svim nivoima, a ne samo za nivo za koji su birani, to smatramo da činjenica nejednake snage glasova narušava reprezentativnost sastava Veća i dovodi u pitanje njegovu legitimnost. Postojećim rešenjem načelo hijerarhije uvodi se u organ koji obezbeđuje i garantuje samostalnost nosilaca javnotužilačke funkcije, čime se obesmišljava sistemska uloga takvog organa u pravnom sistemu. Ravnopravnost prava glasa može se postići jedino uspostavljanjem modela po kome svi tužioci/zamenici koji imaju aktivno biračko pravo glasaju za sve kandidate, bez obzira na vrstu i nivo tužilaštva kome pripadaju kandidati. Ovaj metod je poznat i u uporednom pravu.
Imajući u vidu da se Ustavom jemče i neposredno primenjuju ljudska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, a posebno imajući u vidu Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i praksu Evropskog suda za ljudska prava, nalazimo da se opravdano može postaviti pitanje ustavnosti navedenih odredbi.
2. Da li „ne zadovoljava“ kao ocena u postupku vrednovanja može da bude osnov za razrešenje
Članom 161. st.1. Ustava Republike Srbije propisano je da javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca prestaje funkcija na njihov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom propisanih razloga. Članom 92. Zakona o javnom tužilaštvu propisano je da se javni tužilac i zamenik javnog tužioca razrešavaju, između ostalog, kada nestručno vrše funkciju. Članom 93. Zakona o javnom tužilaštvu propisano je da se, pod nestručnim vršenjem funkcije, podrazumeva nedovoljno uspešno vršenje javnotužilačke funkcije, ako javni tužilac, odnosno zamenik javnog tužioca dobije ocenu „ne zadovoljava“, shodno kriterijumima i merilima za vrednovanje rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca. Slično rešenje ima i Zakon o sudijama.
Na osnovu opisanih zakonskih rešenja usvojeni su pravilnici o vrednovanju, kako za sudije, tako i za javne tužioce, odnosno zamenike javnih tužilaca, koji kao posledicu negativne ocene u postupku vrednovanja propisuju razrešenje.
Pravilnik o kriterijumima, merilima, postupku i organima za vrednovanje rada sudija i predsednika sudova bio je predmet razmatranja ekspertske misije. Mišljenje eksperta Saveta Evrope je u suprotnosti sa zakonskim rešenjem. Sudija Sonya Djemni Wagner u svom mišljenju od januara 2015. godine navodi: „Kada vrednovanje rada pojedinca ima uticaja na napredovanje sudije u karijeri, platu i penziju, ili možda čak može dovesti do njegovog razrešenja sa funkcije, postoji rizik da sudija čiji se rad vrednuje neće odlučivati u predmetima prema svom objektivnom tumačenju činjenica i Zakonu, već na način za koji smatra da će zadovoljiti evaluatora… Rizik po sudijsku nezavisnost nije u potpunosti izbegnut ako vrednovanje vrše druge kolege sudije. Nezavisnost sudstva može biti ugrožena, ne samo od uticaja spolja, već takođe zahteva slobodu od neprimerenog internog uticaja“.
Ekspert dalje daje preporuku – potrebno je izmeniti Zakon o sudijama kako bi se jasno prekinula veza između procesa ocenjivanja i disciplinskog postupka, kako bi se izbeglo da sudije koje su ocenjene kao neuspešne moraju da budu razrešene. Ekspert takođe napominje da, prema OEBS-ovim preporukama iz Kijeva, „prebrojavanje predmeta“ ne treba da se koristi na štetu sudije, već kao sredstvo za poboljšanje rada.
Eksperti OEBS-a su takođe kritikovali navedeno rešenje, nalazeći da zakonska odredba, po kojoj sudija koji dobije ocenu „ne zadovoljava“ treba da bude razrešen, jeste u suprotnosti sa međunarodnim standardima. Pri tom se pozivajući na Mišljenje br.17 Konsultativnog veća, st.29. u kome se navodi da sudija ne bi trebalo da se razrešava sa funkcije samo zato što je dobio negativnu ocenu; do razrešenja treba da dođe samo u slučaju teških disciplinskih ili krivičnih prekršaja ili gde je neizbežan zaključak postupka vrednovanja da je sudija nevoljan ili nesposoban da obavlja svoje dužnosti u skladu sa minimumom prihvatljivih standarda, na osnovu objektivne procene. Ekspert predlaže da se Visoki savet sudstva založi za izmene Zakona o sudijama kako bi se izbeglo da sudije koje dobiju negativnu ocenu budu razrešene.
Nakon iznetih mišljenja i datih preporuka Visoki savet sudstva je izmenio odredbe Pravilnika tako što je unet novi član 26b kojim je propisano da se sudija kome je utvrđena ocena „ne zadovoljava“, upućuje na obaveznu obuku. Nakon završene obuke rad sudije podleže vanrednom vrednovanju.
Imajući u vidu navedeno, a posebno činjenicu da pravni okvir koji se odnosi na nosioce javnotužilačke funkcije poznaje isti osnov za razrešenje, smatramo da je neophodno primeniti isti model koji je primenio Visoki savet sudstva.
3. Pitanje ustavnosti odredbe iz Pravilnika o vrednovanju rada i Nacrta Uputstva o primeni pravilnika o izboru – pitanje nejednakih uslova rada
Pravilnikom o kriterijuma i merilima vrednovanja rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca predviđeno je da je ažurnost u postupanju kriterijum za vrednovanje rada. Ažurnost se vrednuje na osnovu merila – broja obrađenih predmeta u odnosu na broj zaduženih predmeta u periodu vrednovanja.
Pravilnik ne predviđa mehanizam koji bi omogućio pravilnu raspodelu predmeta među zamenicima javnog tužioca. Naime, Pravilnik ne poznaje „normu“ kao objektivni pokazatelj broja predmeta koje zamenik javnog tužioca treba da obradi u periodu vrednovanja. U nedostatku „norme“ kao objektivnog pokazatelja obima posla, zamenici javnog tužioca su stavljeni u neravnopravan početni položaj, odnosno imaju nejednake startne pozicije.
Osnovni preduslov svakog objektivnog vrednovanja je jednaka startna pozicija. Kako bi izgledalo ukoliko bi na maratonu jedna grupa započela trku dugu standardnih 42,195 kilometara, a drugoj grupi bilo dozvoljeno da trku započne na 20 kilometru – da li bismo tada mogli da govorimo o pobedniku?
Na primeru vrednovanja rada to bi moglo da izgleda na sledeći način: ukoliko u periodu vrednovanja zamenik javnog tužioca A bude zadužen sa 100 predmeta i obradi svih 100 predmeta, a zamenik javnog tužioca B zadužen sa 200 predmeta i obradi 150 predmeta, prema Pravilniku A će imati 100% uspešnosti, a B 75% uspešnosti, što za posledicu ima da će A biti ocenjen „izuzetno uspešno“, a B „uspešno“. Stoga, B koji je radio 50% više od A, biće ocenjen ocenom manje odnosu na A.
Da je navedeni zaključak tačan, ukazuje i Nacrt Uputstva o primeni Pravilnika o izboru u kome je izričito na strani 6. navedeno „Ipak, nervnomeran raspored broja predmeta za obradu po javnim tužilaštvima u Republici Srbiji, ne može biti izgovor za zamenika javnog tužioca da određeni broj predmeta ne uradi i da po njima ne postupa“.
Kao dugoročna posledica ovakvog vrednovanja može se dogoditi da će napredovati samo oni zamenici javnog tužioca koji su, ne svojom krivicom, imali najmanji broj zaduženih predmeta, samim tim i najmanje iskustva. Uvereni smo da to nije bio cilj Pravilnika, ali ukazujemo da dobri ciljevi ne mogu da proizađu iz loših sredstava.
Imajući u vidu navedeno, smatramo da se osnovano može postaviti pitanje mogućnosti ostvarivanja osnovnih prava radnika – pravo na jednake uslove rada, pravo na zadovoljavajuće uslove rada i pravo na pravične uslove rada, koja prava su zagarantovana opšteprihvaćenim pravilima međunarodog prava.
Ujedno ukazujemo i na praktičnu svrhu koju može da ima „norma“, a to je: utvrđivanje potrebe za uvećanje ili umanjenje sistematizacije radnih mesta, kao i utvrđivanje uslova za isplaćivanje prekovremenog rada.
4. Da li odredbe Pravilnika o kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti kandidata u postupku predlaganja i izbora nosilaca javnotužilačke funkcije garantuju nepristrasnost i transparentnost
Smatramo je odredbama koje se tiču usmenog testa za kandidate za prvi izbor – čl.8., razgovora za kandidate za izbor za javnog tužioca – čl.13., predstavljanja programa organizacije za kandidate za javnog tužioca – čl.20. dato preveliko diskreciono ovlašćenje komisiji koju obrazuje Veće. Naime, 20 bodova koliko se maksimalno može dobiti prilikom usmenog testa, razgovora i predstavljanja programa jeste nesrazmerno veliki broj bodova, ukoliko imamo u vidu ukupan maksimalan broj bodova i činjenicu da za dodelu ovih 20 bodova nisu propisani bilo kakvi kriterijumi, tako da je dodela 20 bodova od ukupno 70, zasnovana iskljućivo na diskrecionoj oceni članova komisije .
Naime, nesporno je da sveukupno vrednovanje rada kandidata koje predstavlja rezultat višegodišnjeg rada praktično može biti poništeno rezultatom jednog razgovora. Postoji bojazan da zbog navedenog može biti obesmišljen ceo postupak vrednovanja, što će uticati na smanjenu motivaciju kandidata da postižu dobre rezultate u postupku vrednovanja sa jedne strane, a sa druge strane povećanu motivaciju kandidata da na razne načine utiču na rad komisije pred kojom se predstavljaju. Vrednovanje rada i izbor nosilaca javnotužilačke funkcije treba da budu dva direktno uzročna procesa tako što će odluka o izboru zavisiti u pretežnoj meri od kvaliteta rada i nivoa stručnosti. Svaki oblik usmenog predstavljanja, bilo kroz formu razgovora, usmenog testa ili predstavljanja programa rada može biti samo korektivni faktor, ali ni u kom slučaju odlučjući faktor u postupku izbora.
Ukazujemo i na to da postojeće rešenje može da izazove sumnju u rad komisije i Veća i dovodi u pitanje legitimitet izbora, posebno ukoliko se imaju u vidu nejasne odredbe koje se tiču načina formiranja komisije.
Stoga,
Uvereni u zajedničku posvećenost istom cilju – vladavini prava i obezbeđenju samostalnosti javnog tužilaštva, predlažemo da Veće uvaži iznete argumente i da:
– izvrši izmenu Pravilnika o kriterijumima i merilima vrednovanja rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca i Pravilnika o kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti kandidata u postupku predlaganja izbora nosilaca javnotužilačke funkcije
– da Veće inicira izmene Zakona o javnom tužilaštvu i Zakona o Državnom veću tužilaca.
S poštovanjem,
Dr Goran Ilić, Predsednik Udruženja
Radovan Lazić, Predsednik UO Udruženja
