Društvo sudija Srbije
Broj 9/14
Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Srbije
Broj 28/14
USTAVNI SUD 11000 BEOGRAD
Bulevar Kralja Aleksandra br.15
INICIJATIVA ZA OCENU USTAVNOSTI
Zakona o umanjenju neto prihoda lica zaposlenih u javnom sektoru
(„Službeni glasnik RS”, br 108/13). 2013. godine, Službeni glasnik RS, broj 106/2013 od 5.12.2013. godine
PODNOSILAC:
Društvo sudija Srbije, Beograd, ulica Alekse Nenadovića 24/1
Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Srbije, Beograd, ulica Gračanička 18
PREDMET OCENE USTAVNOSTI: odredbe članova 1-3. i 7. Zakona o umanjenju neto prihoda lica zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS”, br.108/13)
Odredbe iz članova 1-3 Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru nisu u saglasnosti kako s odredbama iz člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava Republike Srbije koje propisuju da je „pravni poredak Republike Srbije jedinstven”, tako i sa odredbom iz člana 91. stav 2. Ustava RS, koja propisuje da je „obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika”, iz razloga koji su izloženi u odeljcima I – V ove inicijative.
Ha početku je neophodno razjasniti suštinski važno pitanje: kakva je pravna priroda „davanja” ili nameta koji je ovim Zakonom uveden. Iako zakonodavac u nazivu Zakona koristi termin „smanjenje neto prihoda”, reč je o specifičnom obliku poreza na dohodak građana. Kada se osporeni Zakon shvati u svojoj pravoj prirodi – tj. kao poreski zakon – onda postaju sasvim jasni i razlozi za njegovu neustavnost. Da je reč o poreskom zakonu, u to nemaju sumnje ni javno mnjenje, koje je namet koji je njime uveden nazvalo „solidarnim porezom”, ni sami predlagači Zakona. U intervjuu koji je dao Frankfurter algemajne cajtungu 21.1.2014, a koji je preneo sajt radija Dojče vele (vid.bit.ly/1jAR7bQ), potpredsednik vlade (koja je predlagač zakona) A. Vučić je izjavio: „Uveli smo poseban porez za činovnike koji zarađuju više od 550 evra – to nas baš ne čini omiljenim u Srbiji…” I državni sekretar Ministarstva finansija, N. Ćorsović, koje je bio sastavljač predloga zakona govoreći o Zakonu za TV dnevnik izjavio je: „Solidarni porez je ustanovljen zakonom i on se kao takav ne može ni ukinuti dokle god se ne konstituiše nova Skupština. Naš stav je bio da se on mora uvesti i to je jedan vid solidarnosti kako bismo kupili sebi dovoljno vremena da neke stvari sistemski rešimo…” (vid. bit.ly/1aY2p6U). Prednost, dakako, imaju pravni argumenati koje ćemo izložiti u nastavku, a iz kojih je jasno da je „namet” koji se osporenim Zakonom uvodi, zapravo jedan novi poreski oblik.
Prvo, ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona, no obrazloženju samog predlagača, sadržan je u čl. 97, tačka 15. kojom je predviđeno da „Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom.” Ovakav ustavni osnov bez izuzetka se navodi kadgod je reč o usvajanju nekog od poreskih zakona. Međutim, pravu prirodu ovog Zakona otkriva u većoj meri ustavni osnov koji se ne navodi izričito. Naime, kada je usvojen Zakon o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru (Sl. glasnik RS, broj 93/12), koji bi se mogao, barem no nazivu, smatrati najsrodnijim s osporenim Zakonom, kao ustavni osnov za donošenje tog zakona nije navedena pomenuta tačka 15, već su navedene tač. 8. i 17. člana 97. Ustava RS, a kojima je propisano da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa. Dakle, već u svom ustavnom osnovu („finansiranje prava i dužnosti RS”, a ne „uređenje sistema radnih odnosa ili socijalnih odnosa od opšteg interesa”) prepoznaje se prava pravna priroda osporenog Zakona kao poreskog zakona.
Drugo, osporeni Zakon no svojoj prirodi nije zakon o smanjenju zarada. Takav zaključak proističe iz člana 105, st. 2. Zakona o radu, koji predviđa da se pod zaradom zaposlenog smatra „zarada koja sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade.” Drugam rečima, kada se govori o zaradi svakog zaposlenog, na i onog u javnom sektoru, misli se na bruto iznos zarade. Kako novousvojeni zakon govori o umanjenju neto prihoda, to je jasno da ovde nije reč o meri smanjenja zarada. Povrh toga, u neto prihod (čl. 2, tač. 4. osporenog Zakona) koji se prema ovom Zakonu „smanjuje” ulazi i prihod koji zaposleni ostvari od drugog poslodavca iz javnog sektora (npr. naknada koju srednjoškolski profesor u državnoj srednjoj školi dobije od Zavoda za izdavanje udžbenika kao autorski honorar za napisani udžbenik). Međutim, ukoliko već nije reč o smanjenju zarada, a koje inače država u javnom sektoru može da ostvari bez velikih ustavnih i pravnih poteškoća (npr. zakonom, odgovarajućim uredbama, te najzad kroz kolektivne ugovore gde država istupa kao poslodavac, itd.), o čemu je onda reč? Jedini mogući odgovor je da je, kao i svako drugo nedobrovoljno plaćanje državi koje nije praćeno protivuslugom, i ovde u pitanju jedan oblik poreza.
Treće i konačno, kontrolu izvršenja ovog zakona vrši Poreska uprava. Ukoliko Poreska uprava utvrdi da isplatilac prihoda nije u budžet uplatio iznos u visini „davanja” koje zakon određuje za određeno fizičko lice zaposleno u javnom sektoru, Poreska uprava donosi konačno rešenje kojim se obvezniku „davanja” (fizičkom licu) nalaže da taj iznos uplati na propisani račun budžeta RS (član 4, st. 2, 3, 4. Zakona). Osim toga, „u postupku utvrđivanja, kontrole i naplate razlike za uplatu neto prihoda, na sva pitanja koja ovim zakonom nisu uređena, shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuju poreski postupak i poreska administracija” (član 4, st. 7. Zakona). Prema tome, organ uprave koji se stara o primeni Zakona, kao i postupak no kojem taj organ deluje u slučaju potrebe, jasno ukazuju da je u slučaju ovog nameta reč o jednom poreskom obliku.
Dakle: (1) no nameri zakonopisca i zakonodavca (2) no tome što je reč o nedobrovoljnom finansijskom davanju, a ne o bilo kakvom smanjenju zarada (3) kao i prema načinu na koji se primenjuje, osporeni Zakon je, bez ikakve sumnje, poreski zakon. Takvu pravnu prirodu ovog zakona ne može da prikrije njegov naziv. Uostalom, kao što je i iz prakse Ustavnog suda poznato, pravnu prirodu određenog pravnog instituta ne određuje njegov naziv, nego njegov pravni smisao i veza koju ima s drugim pravnim institutima u datom pravnom sistemu.
II
Osporenim Zakonom zapravo se uvodi jedna vrsta poreza. Taj novi oblik poreza, međutim, nije u saglasnosti s Ustavom RS jer ovaj Zakon krši ustavnu(e) normu(e) o jedinstvenom pravnom poretku u RS i ima diskriminatorski karakter koji ga čini suprotnim čl. 91. stavu 2. Ustava RS.
Ad. 1. Prvi razlog zbog kojeg je osporeni Zakon, tačnije odredbe kojima se uređuje pitanje „poreske osnovice” i poreske stope (član 2, stav 1. tač. 3-9, i stav 2, kao i član 3.) neustavan, jeste da on krši ustavno načelo jedinstva pravnog poretka Republike Srbije (član 4, stav 1. i član 194. stav 1.). Zbog čega ovaj Zakon narušava pomenuto jedinstvo? Razlog je u tome, što se materija oporezivanja dohotka (i svih drugih srodnih prihoda) u Srbiji isključivo uređuje Zakonom o porezu na dohodak građana (Službeni glasnik RS, br. 24/01, 80/02, 80/02 – dr zakon, 135/04, 62/06, 65/06 – ispr, 31/09, 44/09,18/10, 50/11, 91/11). Naime, u članu 1. stav 2. Zakona o porezu na dohodak građana stoji: “Oporezivanje dohotka građana uređuje se isključivo ovim zakonom.”
Postavlja se pitanje da li se „neto prihod” koji se osporenim Zakonom smanjuje (a u stvari, oporezuje) može smatrati prihodom čije oporezivanje može da bude uređeno isključivo Zakonom o porezu na dohodak građana? U to ne može biti nikakve sumnje, ukoliko se pročita odredba iz člana 2. stav 1. Zakona o porezu na dohodak građana, u kojoj stoji da se „porez na dohodak građana plaća na prihode iz svih izvora, sem onih koji su posebno izuzeti ovim zakonom.” Najvažniji takav prihod je zarada koju taj zakon definiše u članu 13. stav 1: „Pod zaradom u smislu ovog zakona, smatra se zarada koja se ostvaruje no osnovu radnog odnosa, definisana zakonom kojim se uređuju radni odnosi i druga primanja zaposlenog” (zakon na koji se upućuje ovim članom je Zakon o radu, u kojem je zarada definisana). Stav 2. istog člana u zaradu uključuje i druga primanja (npr. no ugovoru o delu ili o dopunskom radu) i u njemu je predviđeno da se “zaradom, u smislu ovog zakona, smatraju i ugovorena naknada i druga primanja koja se ostvaruju obavljanjem privremenih i povremenih poslova na osnovu ugovora zaključenog neposredno sa poslodavcem.”
Istovremeno, osporeni Zakon u članu 2, tač. 7. određuje neto prihod (koji zapravo predstavlja poresku osnovicu) kao “zbir neto zarade i neto drugog primanja ostvaren kod svih isplatilaca prihoda”, dakle kao zbir dela zarade koja se no Zakonu o porezu na dohodak definiše kao zarada u članu 12, st. 1. i drugog primanja koje se definiše kao zarada no članu 12, st. 2. istog zakona.
Iz citiranih odredaba članova Zakona o porezu na dohodak građana i Zakona o umanjenju neto prihoda licaujavnom sektoru, jasno proizlazi sledeće:
Prihodi koji se Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (čl. 2), kako to eufemistički veli zakonodavac, “smanjuju”, a zapravo se oporezuju, predstavljaju ono što Zakon o porezu na dohodak građana smatra prihodom građana (zaradom, ili preciznije delom zarade);
Zakon o porezu na dohodak građana se u čl. 1, st. 2. izričito kaže da se oporezivanje dohotka (odnosno oporezivih prihoda građana) može uređivati isključivo ovim zakonom;
Reč je, dakle, o sistemskom zakonu izvan kojeg nije moguće oporezovati bilo koji dohodak ili prihod građana.
Pošto Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru upravo to čini, jasno je da se njegovim odredbama narušava jedinstvo pravnog poretka Republike Srbije, koje Ustav RS na dva mesta izričito navodi kao neprikosnoveno ustavno načelo. Zaštitom ovog načela Ustavni sud se pozabavio u nekoliko svojih odluka (vid. primera radi, 1Uz-27/2011 od 03.10.2013; 1Uz-17/2011 od 23.5.2013; 1Uz-225/2005 od 19.4.2012; 1Uz-82/2009 od 12.07.2012) i to iz sdičnih razdoga koji su upravo navedeni kao razdozi za neustavnost pomenutih članova osporenog Zakona. Ha osnovu dosadašnje prakse Ustavni sud je razvio doktrinu o tome šta zapravo znači načelo jedinstvenosti pravnog poretka. Premda Ustav RS ne poznaje (formalnu) razliku između zakona, na ni između tzv. sistemskih i običnih zakona (razdiku u pravnoj snazi zakona), u sadržinskom smisdu ta razdika postoji upravo zbog toga što Ustav poznaje načedo jedinstvenosti pravnog poretka. Pošto ovo načedo znači da „sva navedena ustavna i zakonska rešenja čine međusobnu pravnu celinu”, ono implicira da se pomenuta razlika može povući u sadržinskom smislu, tj. da (sadržinski posmatrano) postoji razdika između sistemskih zakona i običnih zakona. Sistemski zakoni su oni zakoni koji na celovit način uređuju izvesnu oblast, dok obični zakoni to ne čine. Međusobni odnos samih sistemskih zakona mora da bude takav da između njih postoji usklađenost, ali i načelno nepreklapanje. „(U)stavno načelo jedinstva pravnog poretka podrazumeva međusobnu usklađenost svih pravnih propisa u okviru pravnog sistema Republike Srbije, što načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast” (1Uz – 225/2005 od 19.4.2012. – Sd. glasnik br. 57/2012). Odnos sistemskih zakona i posebnih zakona, koji bi u odnosu na njih predstavljali izuzetak, je drugačiji nego što je to odnos običnog zakona i lex specialis-a u odnosu na taj običan zakon. Kako to Ustavni sud u jednoj od svojih odluka obrazlaže, da bi „određeni zakon sadržavao posebna pravila i pravne izuzetke u odnosu na sistemske zakone u određenoj oblasti ….zakonodavac sa stanovišta Ustava i pravnog poretka Republike Srbije mora preispitati u postupku propisivanja tih posebnih pravila i pravnih izuzetaka ispunjenost određenih preduslova.” Nadalje, Ustavni sud precizira tri takva preduslova, od kojih je za ovaj slučaj najvažniji da zakonodavac mora „precizno…sagledati da li se posebna pravila i pravni izuzeci u potpunosti oslanjaju na sistemska pravila” (1Uz 27/2011 od 3.10.2013. – Sl. glasnik br. 97/2013).
U slučaju zakona čija se ustavnost ovom inicijativom osporava, sistemski zakon (tj. Zakon o porezu na dohodak građana) je izričito isključio mogućnost lex specialis-a u materiji koju on uređuje. Ha taj način ne postoji mogućnost da se bilo koji poseban zakon u ovoj materiji „u potpunosti oslanja na sistemska pravila”. Pošto Zakon o umanjenju neto prihoda licau javnom sektoru predstavlja poseban zakon u odnosu na sistemski Zakon o porezu na dohodak građana, iz toga direktno proizlazi da je on u suprotnosti s načelom jedinstvenosti pravnog poretka Republike Srbije, tj. s članom 4 st. 1 i članom 194 st. 1 Ustava RS koji propisuju da je „pravni poredak Republike Srbije jedinstven.”
Ad. 2. Osporeni Zakon, kao specifičan poreski zakon, morao bi posebno da bude u skladu s članom 91. st. 2. Ustava, koji predviđa da je „obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika.” Navedena ustavna odredba je no svojoj suštini antidiskriminatorna („obaveza plaćanja poreza … je opšta”), ali dopušta i jedan izuzetak od tog načela opštosti u poreskoj materiji. To je ekonomska moć obveznika. A contrario, nijedan drugi kriterijum, merilo ili razlog ne mogu da diskriminišu poreske obveznike, tj. da poresku obavezu od opšte „pretvore” u partikularnu. Primera radi, ni pol, ni političko uverenje, ni verska pripadnost, ni fizičke karakteristike, na naposle ni „vrsta” poslodavca kod kojeg je poreski obveznik zaposlen, načelno ne smeju da umanje ili da uvećaju njegovu poresku obavezu u odnosu na neko drugo lice koje ima istu ekonomsku moć kao i on.
Međutim, osporeni Zakon upravo to čini u članu 1. st. 1. u kojem određuje ko su obveznici umanjenja odnosno „solidarnog poreza”: „Ovim zakonom uređuje se umanjenje neto zarade i neto drugih primanja zaposlenih, odnosno angažovanih lica u javnom sektoru Republike Srbije…”, da bi se dalje u istom članu, kao i u čl. 2. (tač. 1, podtač. 1-6) bliže definisalo šta je to javni sektor u smislu ovog Zakona (to je inače jedna dodatna diskriminacija, kojom se u inicijativi nećemo detaljnije baviti). Dva lica potpuno iste ekonomske moći (npr. s istim zaradama i na istim radnim mestima) no osporenom Zakonu neće, dakle, biti na isti način oporezovana. Štaviše, jedno od njih (ono koje nije zaposleno u javnom sektoru) uopšte neće biti oporezovano, dok će drugo (zaposleno u javnom sektoru) platiti „solidarni porez”.
Da li je radno mesto zaposlenog u javnom sektoru čiji je mesečni neto prihod veći od 60.000 dinara (manja primanja nisu oporezovana) drugačije u odnosu na ono u privatnom sektoru sa istim primanjima? U obrazloženju osporenog zakona navodi se da je radno mesto u javnom sektoru manje rizično tj. teže se gubi, a da su zarade znatno veće nego u privatnom sektoru. Drugi razlog može samo da bude razlog za smanjenje bruto zarada, koje država kao poslodavac može da ostvari, kako smo to već i pomenuli, na drugačiji način i u granicama zakona i Ustava, ali ne može da bude razlog za uvođenje dikriminatorskog poreskog oblika. Međutim, prvi razlog („sigurnost radnog mesta”) bi možda mogao da se posmatra kao deo ekonomske moći zaposlenih u javnom sektoru, te da se novoustanovljeni porez „shvati” kao premija za sigurno radno mesto čiji ekvivalent ne postoji u privatnom sektoru. Problem sa ovim rasuđivanjem je što ni Ustav, ni Zakon o radu ne prave razliku između radnog mesta u javnom i privatnom sektoru. Takođe, ovi akti ne poznaju ni kategoriju „rizičnog” i „sigurnog” radnog mesta. To što je, faktički posmatrano, radno mesto u javnom sektoru „sigurnije”, posledica je dvaju oblika nezakonitosti: s jedne strane, država, kao poslodavac, ne samo da zapošljava no partijskoj liniji, već i retko poseže za otkazom, iako u velikom broju slučajeva postoji bar neki od zakonskih uslova za takvu meru; s druge strane, privatni poslodavci često posežu za otkazom, iako u velikom broju slučajeva nije ispunjen nijedan zakonom propisan uslov. Stoga, „sigurnost” radnog mesta u javnom sektoru, koja proističe iz nezakonitog postupanja poslodavaca, ne može biti kvalifikovana kao posebna vrsta „ekonomske moći” koja bi predstavljala ustavni osnov za ovaj vid diskriminatorskog oporezivanja. Takva diskriminacija suprotna je, kako opštoj ustavnoj normi koja zabranjuje svaku diskriminaciju (čl. 21. st. 1. i 3. Ustava RS), tako i odredbi člana 91. st. 2. koja naročito naglašava da je poreska obaveza opšta i da je jedina dopuštena „diskriminacija” u izvršavanju poreske obaveze ona koja je zasnovana na ekonomskoj moći obveznika.
III
Podnosilac naglašava da čak i ako je cilj jednog propisa ustavan i legitiman, sredstva kojima se to postiže mogu biti neustavna. Ustavne norme imaju svrhu da donosioce opštih akata podjednako ograniče kako u pogledu ciljeva kojima teže tako i u pogledu sredstava, načina kojima se ti ciljevi ostvaruju. Ustav, kao najviši pravni akt i kao svojevrsna ustava svekolikoj vlasti (na i zakonodavnoj) ne ograničava tu vlast samo u pogledu ciljeva.
Cilj osporenog zakona (osnovni razlog), a koji zakonotvorac navodi u svom obrazloženju, jeste „smanjenje budžetskog deficita i omogućavanje funcionisanja Republike Srbije”. Ovaj cilj je u potpunosti opravdan i u skladu je s Ustavom. Štaviše, taj cilj je gotovo nužna potreba. Međutim, kako je već na nekoliko mesta rečeno, kada je reč o rashodima za zarade u javnom sektoru država taj cilj može da postigae na ustavan i zakonit način, tako što će zakonom (npr. Zakonom o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru), uredbama i drugim pravnim aktima da ograniči (na i smanji) bruto zarade zaposlenih u javnom sektoru. O ovome će u nastavku posebno biti reču delu inicijative koji se odnosi na dodatnu neustavnost osporenog zakona u odnosu na sudije i javne tužioce i zamenike javnih tužilaca.
IV
U odnosu na sudije i javne tužioce i zamenike javnih tužilaca, navedene odredbe osporenog zakona nisu saglasne sledećim odredbama Ustava: – člana 1. kojim je propisano da je „Republika Srbija je država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnojpravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima.”;
- člana 3. kojim je propisano da je „Vladavina prava (je) osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima.” i da se „Vladavina prava (se) ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu.”;
- člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. koje propisuju da je „pravni poredak Republike Srbije jedinstven”;
- člana 4. stav 4. kojim je propisano da je sudska vlast nezavisna;
- člana 20. stav 2. kojim je propisano da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati;
- člana 21. stav 4. kojim je propisano da je „Zabranjena (je) svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, no bilo kom osnovu, a naročito no osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.”;
- člana 196. stav 4. kojim je propisano da „Zakoni i druga opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da sgupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja.”;
- člana 197. stav 1. kojim je propisano da „Zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a stavom drugim da izuzetno samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo ako to nalaže opšti interes pri donošenju zakona.” (stav 1.) i da „Izuzetno samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo ako to nalaže opšti interes pri donošenju zakona.” (stav 2.);
- člana 32. kojim je propisano da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Navedene odredbe nisu u saglasnosti ni sa međunarodnim standardima o nezavisnosti sudstva koji su sadržani, između ostalog, u Univerzalnoj deklaraciji Ujedinjenih nacija o pravima čoveka(1) , Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima(2) , Osnovnim načelima nezavisnosti sudstva Ujedinjenih nacija(3) , Evropskoj povelji o zakonu za sudije(4) , Mišljenju broj 1 o nezavisnosti pravosuđa i nepremestivosti sudija(5) , dokumentu Magna karta(6) Konsultativnog veća evropskih sudija Saveta Evrope, Preporuci CM (2010) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o nezavisnosti, delotvornosti i odgovornosti(7) , kao i dokumentu “Jačanje vladavine prava kroz poboljšanje javnotužilačke službe(8) . Međunarodni standardi predviđaju:
Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima:
„Svako ima potpuno jednako pravo na pravično javno suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom koji će odlučiti o njegovim pravima i obavezama, i o osnovanosti svake krivične optužbe protiv njega” (član 10) i „Nijedna odredba ove Deklaracije ne može se tumačiti kao pravo za ma koju državu, grupu ili lice da obavlja bilo koju delatnost ili da vrši bilo kakvu radnju usmerenu na poništenje prava i sloboda koji su u njoj sadržani” (član 30).
Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima:
„Svi su jednaki pred sudovima i sudovima pravde. Svako lice ima pravo da njegov slučaj bude raspravljan pravično i javno pred nadležnim, nezavisnim i nepristrasnim sudom, ustanovljenim na osnovu zakona koji odlučuje o osnovanosti svake optužbe podignute protiv njega u krivičnim stvarima ili o osporavanju njegovih građanskih prava i obaveza” (član 14 stav 1).
Osnovna načela nezavisnosti sudstva:
„1. Država putem Ustava i zakona garantuje nezavisnost sudstva. Dužnost je svih vladinih i drugih ustanova da poštuju nezavisnost sudstva i staraju se o njoj.” „11. Zakon jemči trajanje mandata sudija, njihovu nezavisnost, njihovu bezbednost, odgovarajuću naknadu, uslove službe, penziju i starosnu granicu odlaska u penziju.”
Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda(9) :
„Svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona” (čl. 6).
„Ništa u ovoj Konvenciji ne može se tumačiti tako da podrazumeva pravo bilo koje države, grupe ili lica da se upuste u neku delatnost ili izvrše neki čin koji je usmeren na poništavanje bilo kog od navedenih prava i sloboda ili na njihovo ograničavanje u većoj meri od one koja je predviđena Konvencijom” (član 17).
Mišljenje broj 1 Konsultativnog veća evropskih sudija:
“Konsultativno veće smatra da je uopšteno govoreći važno (a naročito kada je reč o novim demokratijama) imati konkretnu pravnu odredbu kojom se garantuje da sudijama ne mogu biti smanjene plate i obezbediti makar de facto mehanizam za povećanje plate u skladu sa troškovima života.” (član 62).
Preporuka CM (2010)12 Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o nezavisnosti, delotvornosti i odgovornosti:
„Nezavisnost pojedinačnih sudija je zaštićena nezavisnošću pravosuđa u celini. Kao takva, ona predstavlja fundamentalni aspekt vladavine prava.” (paragraf 4.).
„Ne sme biti nikakve diskriminacije protiv sudija ili kandidata za sudijske funkcije no bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovinsko stanje, invaliditet, rođenje, seksualno opredeljenje ili drugi status.” (član 45.).
„Naknada za rad sudija trebalo bi da bude srazmerna njihovoj profesiji i dužnostima i da bude dovoljna da ih zaštiti od podsticaja čiji je cilj da utiču na njihove odluke. Trebalo bi da postoje jemstva za održavanje prihvatljive naknade za slučaj bolesti, porodiljskog odsustva ili odsustva oca zbog odgajanja dece, kao i za isplatu starosne penzije, koja bi trebalo da bude u prihvatljivoj srazmeri sa nivoom njihove zarade dok su radili. Potrebno je uvesti konkretne zakonske odredbe namenjene posebno sudijama radi zaštite od smanjenja naknade.” (član 54.).
Evropska povelja o zakonu za sudije:
„Profesionalne sudije imaju pravo na platu čiji se iznos utvrđuje tako da se sudije zaštite od pritisaka na njihovo odlučivanjei, uopšte, ponašanje u okviru njihovih nadležnosti, što ugrožava njihovu nezavisnost i nepristrasnost” (član 6.1.).
„Zakonom se profesionalnim sudijama garantuje zaštita od socijalnih rizika, kao što su bolest, materinstvo, invalidnost, starost i smrt.” (član 6.3.). „Zakonom se posebno osigurava da sudije koje su dostigle starost za penziju, a koje su obavljale sudijske dužnosti u određenom periodu, imaju pravo na penziju čiji iznos mora da bude što približniji iznosu njihove poslednje sudijske plate.” (član 6.4.).
Magna karta sudija propisuje:
„Nezavisnost sudstva je zakonska, funkcionalna i finansijska. Ona se, u vezi sa drugam ovlašćenjima države, jemči onima koji traže pravdu, ostalim sudijama i društvu u celini, putem nacionalnih propisa na najvišem nivou. Država i svaki sudija odgovorni su za unapređenje i zaštitu nezavisnosti sudstva.” (paragraf 3.)
„Nakon konsultovanja sa sudstvom, država obezbeđuje ljudske, materijalne i finansijske resurse neophodne za pravilno funkcionisanje pravosudnog sistema. Da bi se izbegao neprimeren uticaj, sudije dobijaju odgovarajuću naknadu i obezbeđuje im se adekvatan penzioni plan, koji treba da bude utvrđen zakonom.” (paragraf 7.)
Jačanje vladavine prava kroz poboljšanje javnotužilačke službe:
Ovaj dokument u delu pod brojem 6. koji nosi naziv Osnaživanje pod oznakom c) sadrži međunarodni standard koji prediviđa da “tužiocima moraju da budu obezbeđeni adekvatni uslovi za rad i vršenje ovlašćenja i odgovarajuća nadoknada, koji ne mogu proizvoljno da budu umanjivani”. Smanjenje plata (naknada) javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca bez upuštanja u ocenu njihovog materijalnog statusa i u trenutku kada su novim Zakonikom o krivičnom postupku (“Sl. glasnik RS” 71/2011.) znatno proširena procesna ovlašćenja i obaveze nosilaca javnotužilačke funkcije, odnosno kada nova ovlašćenja i obaveze iz Zakonika nisu bila praćena povećanjem broja nosilaca javnotužialčke funkcije iziskuje krajnji profesionalni napor javnih tižilaca i zamenika javnih tužilaca radi ispunjavanja procesnih dužnosti i ovlašćenja iz novog Zakonika o krivičnom pooupku i merama iz Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, daje proizvoljni karakter izričito zabranjen pomenutim dokumentom.
Osim toga, u Republici Srbiji, plate javnih tužilaca, odnosno zamenika javnih tužilaca, su izjednačene sa platama predsednika sudova, odnosno sudija sudova istog ranga. Odredbom člana 69. stava 3. Zakona o javnom tužilaštvu je propisano da je osnovica za obračun i isplatu plata javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca jednaka osnovici za obračun i isplatu plata sudija. Odredbama člana 70. i 71. Zakona o javnom tužilaštvu, kojima su propisane platne grupe i koeficijenti za obračun i isplatu plate zamenika javnih tužilaca, ovi koeficijenti su izjednačeni sa koeficijentima za obračun i isplatu plate sudija sudova istog ranga u skladu sa odredbama čanova 38. i 39. Zakona o sudijama. Odredbom člana 72. stava 1. Zakona o javnom tužilaštvu je propisano da je osnovna plata javnog tužioca jednaka osnovnoj plati predsednika suda opšte nadležnosti pred kojim javni tužilac postupa, a odredbom stava 3. istog člana da je osnovna plata Republičkog javnog tužioca jednaka plati predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Iz navedenih odredaba je jasno da su plate nosilaca javnotužilačke funkcije u Republici Srbiji izjednačene sa platama sudija istog ranga i položaja, na se navedeni međunarodni standardi o sudijama odnose i na položaj javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca.
Odredbe Ustava Republike Srbije i navedenih međunarodnih dokumenata koje garantuju pravo svakoga na pravično suđenje pred nezavisnim i nepristrasanim sudom kao jedno od osnovnih ljudskih prava čiji se nivo ne može smanjivati, definišu Republiku Srbiju kao državu zasnovanu na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima, određuju vladavinu prava kao osnovnu pretpostavku Ustava koja počiva na neotuđivim ljudskim pravima i ostvaruje se slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu i propisuju nezavisnost sudske vlasti, istovremeno ustanovljavajući dužnost sudije da bude nezavisan i nepristrasan, ali i države da obezbedi uslove za nezavisan i nepristrasan sud kako bi građanima bio obezbeđeno prava na pravično suđenje.
U takvom ustavnom određenju sudske vlasti, plata sudija nije samo ekonomska kategorija, već je materijalna garancija sudijske nezavisnosti i jedan od instrumenata zaštite sudija od pritisaka i uticaja, kako to propisuje i Zakon o sudijama („Službeni glasnik RS, br. 116/08, 58/09 – US, 104/09, 101/10, 8/12 – US, 121/12,124/12 – US i 101/2013) odredbom čl. 4. st. 1. i 2: „Sudija ima pravo na platu u skladu sa dostojanstvom sudijske funkcije i njegovom odgovornošću” pri čemu „Plata sudije znači garanciju njegove nezavisnosti i sigurnosti njegove porodice.” Tek sa materijalnom garancijom, uz ostale garancije sudijskog statusa, zaista se može obezbediti sudijska nezavisnost. Sličnu odredbu sadrži i Zakon o javnom tužilaštvu koji u čl. 50. kaže: “Javni tužilac i zamenik javnog tužioca imaju pravo na platu dovoljnu da obezbedi njihovu samostalnost i sigurnost njihovih porodica. Plata nosilaca javnotužilačke funkcije mora da bude u skladu sa dostojanstvom javnotužilačke funkcije i teretom odgovornosti”.
Ova garancija je dodatno značajna i zato što je sudijama kao pripadnicima sudske vlasti i javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca kao nosiocima javnotužilačkih ovlašćenja za razliku od pripadnika zakonodavne i izvršne vlasti, zabranjeno da ostvaruju dodatne prihode, zato što su pravila o nespojivosti funkcija najstroža za sudije i nosioce javnotužilačke funkcije, na se smanjenjem plata sudska vlast i nosioci javnotužilačke funkcije, dovode u nejednak položaj u odnosu na ostale dve grane vlasti.
Dovođenje u nejednak položaj predstavnika sudske vlasti i nosilaca javnotužilačke funkcije, u odnosu na ostale grane vlasti putem smanjenja plate koja je materijalna garancija sudijske nezavisnosti i javnotužilačke samostalnosti, suštinski predstavlja snižavanja jednom dostignutog nivoa ljudskih prava u koje spada i pravo građana na pravično suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom. Takvo postupanje je zabranjeno kako Ustavom Republike Srbije tako i opšte prihvaćenim pravilima međunarodnog prava koja su, no odredbama članova 16 stav 2. i 194 stav 4. Ustava, sastavni deo pravnog poretka Srbije.
Podnosioci inicijative posebno ukazuju da bi počev od 1.1.2014. godine u pravosuđu trebalo da bude 3.089 sudija(10) i 827 javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca(11) , odnosno njih ukupno 3.916, iako taj broj još uvek nije popunjen. To znači da je sudije i tužiloci čine svega 0,5% od ukupnog broja (760.000) zaposlenih u javnom sektoru (državna uprava, pokrajinske administracije, lokalne samouprave, javne službe kao što su zdravstvo, školstvo, kultura, ne računajući javna preduzeća). Zbog toga smanjenje plata sudijama i tužiocima ima zanemarljiv uticaj na popunjavanje državnog budžeta, u kom cilju je donet Zakon o umanjenju neto prihoda lica zaposlenih u javnom sektoru. Smanjenjem zarada sudija i javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca neće biti ostvarene uštede, ali će zato biti povređene ustavne garancije sudijske nezavisnosti.
V
Odredbom člana 7. Zakona o umanjenju neto prihoda lica zaposlenih u javnom sektoru propisano je da „Ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku Republike Srbije”, a primenjivaće se na sve isplate koje će se izvršiti od 1. januara 2014. godine.”
Navedena zakonska odredba nije saglasna odredbama Ustava iz člana 196. stav 4. kojim je propisano da „Zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da sgupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja.” i člana 197. stav 1. kojim je propisano da „Zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo”, a stavom 2. da „izuzetno samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo ako to nalaže opšti interes pri donošenju zakona.” Opšte je poznato da se zarade sudija i javnih tužilaca i njihovih zamenika ne isplaćuju na kraju meseca u kome su ostvarene već tek pri kraju narednog meseca, dakle sa zakašnjenjem, i da su zarade za decembar mesec 2013. godine isplaćene tek u januaru 2014. godine. Te zarade su, međutim, umanjene u skladu sa odredbama Zakona o umanjenju neto prihoda lica zaposlenih u javnom sektoru, čija je primena počela 01.01.2014. godine i koji nije važio u momentu rada sudija i javnih tužilaca i njihovih zamenika i u momentu nastanka obaveze države da im isplati zaradu. Time je navedeni Zakon primenjen retroaktivno, suprotno citiranoj odredbi Ustava kojom se zabranjuje povratno dejstvo zakona. U ovom slučaju nisu se stekli ni uslovi da se zakon retroaktivno primeni zbog opšteg interesa i to upravo zbog zanemarljivog broja sudija i javnih tužilaca i njihovih zamenika u odnosu na broj ukupno zaposlenih u javnom sektoru i na zanemarljivo učešće njihovih zarada u budžetskim troškovima, na se takvom neznatnom uštedom ne može opravdati opšti interes koji bi zahtevao da se na njihove plate zakon povratno primeni.
Imajući u vidu napred izneto, podnosilac predlaže da Ustavni sud, na osnovu člana 46. tačka 1. i 45. tačka 1. Zakon o Ustavnom sudu (Službeni glasnik PS br. 109/2007, 99/2011, 18/13-Odluka US):
- POKRENE postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (Sl. glasnik RS, broj 108/13)
- UTVRDI da odredbe iz članova 1, 2, 3. i 7. Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (Sl. glasnik RS, broj 108/13) nisu u saglasnosti s Ustavom Republike Srbije.
Budući da je neizvesno koliko dugo osporeni zakon može ostati na snazi, neki od njegovih dugoročnih efekata mogu se, u smislu člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (Službeni glasnik RS, br. 109/2007, 99/2011, 18/13-Odluka US) okarakterisati kao „neotklonjive štetne posledice”. U dosadašnjoj praksi, Ustavni sud „neotklonjivost” nije svodio samo na odsustvo pravnih mehanizama za naknadnu zaštitu povređenih prava, već je uzimao u obzir i moguće negativne posledice koje bi primena jednog neustavnog zakona ostavila no društvo kao celinu, na je tako učinio i u rešenju 1Uz-68/2013 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 103. stav 1. i čl. 105. i 106. Zakona o planiranju u izgradnji („Službeni glasnik RS”, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 i 121/12) i pri tom je obustavio izvršenje pojedinačnih akata ili radnji, preduzetih na osnovu navedenih odredaba, smatrajući „da bi primenom osporenih odredaba Zakona mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice no društvo u celini.” U slučaju Zakoš o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, ustanovljeni poreski namet bi mogao imati pogubne dugoročne posledice no funkcionisanje vitalnih institutcija i ustanova u javnom sektoru, kao što su univerziteti, instituti, sudovi, javna tužilaštva, zdravstvene institucije i ustanove kulture. Ne samo da dugoročna primena ovoga Zakona gotovo izvesno vodi daljem odlivu najboljih naučnika, stručnjaka i umetnika, već u dobroj meri onemogućava i trenutno normalno funkcionisanje pomenutih državnih institucija i ustanova. Stoga i u ovom slučaju postoje valjani razlozi za zaključak da bi primenom osporenih odredaba Zakona mogle nastupiti „neotklonjive štetne posledice no društvo u celini.”
Pošto postoji opasnost nastupanja nenadoknadive štete, podnosilac predlaže Ustavnom sudu da, primenom ovlašćenja iz člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (Službeni glasnik RS br. 109/2007, 99/2011, 18/13-Odluka US) usvoji
PRIVREMENU MERU
OBUSTAVLJA SE izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (Sl. glasnik RS, broj 108/13 do donošenja odluke o ustavnosti.
U Beogradu, 05.03.2014. godine
U ime Društva sudija Srbije, Dragana Boljević, predsednica
U ime Udruženja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca
1.Univerzalna deklaracija o pravima čoveka je proglašena rezolucijom Generalne skupštine Ujedinjenih nacija 217 A (III) od 10. decembra 1948. godine, koja je prihvaćena od strane svih država članica UN.
2.Pakt je potpisan 19. decembra 1963. godine i ratifikovan 30. januara 1971. godine („Službeni list SFRJ” – Međunarodni ugovori, br.7/77)
3.Osnovna načela su proglašena rezolucijama Generalne skupštine Ujedinjenih nacija 40/32 od 29. novembra 1985. godine i 40/146 od 13. decembra 1985. godine
4.Povelja je usvojena na multilateralnom sastanku u organizaciji Saveta Evrope od 8. do 10. jula 1998. godine
5.Mišljenje br. 1 usvojeno je 21. novembra 2001. godine
6.Magna karta sudija je usvojena 17. decembra 2010. godine
7.Preporuka je usvojena od strane Komiteta ministara Saveta Evrope 17. novembra 2010. godine.
8.Komisija za prevenciju kriminala i krivično pravo Ekonomsko-socijalnog saveta UN, u Beču 2008. godine usvojila je navedeni dokument (sedamnaesta sednica, agenda tačka 4)
9.Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu l.udskih prava i osnovnih sloboda objavljen je u „Službenom listu SCG” – Međunarodni ugovori, br. 9/2003, 5/2005
10.Odluka Visokog saveta sudstva o broju sudija u sudovima od 29.11.2013. godine, Službeni glasnik RS, broj 106/2013 od 5.12.2013. godine
11.Odluka Državnog veća tužilaca o broju zamenika javnih tužilaca od 2.12
Inicijativu u izvornom obliku možete pogledati 
OVDE .pdf 3.26 Mb
