Mišljenje na nacrt amandmana na Ustav Republike Srbije (skraćena verzija)

1. Narodna skupština bira i razrešava Vrhovnog javnog tužioca i javne tužioce prostom većinom

• Izbor generalnog tužioca od strane parlamenta nije nepoznato rešenje u brojnim uporednim sistemima. Ovo rešenje ima prednosti koje se ogledaju u sticanju jasnog demokratskog legitimiteta generalnog tužioca. Ono što zabrinjava jeste potencijalni politički uticaj na takav izbor, posebno ukoliko se ima u vidu da je prema nacrtu amandmana za izbor generalnog tužioca dovoljna prosta većina. Iz istog razlog zabrinjavajuće je rešenje prema kom parlament bira i ostale niže javne tužioce (šefove tužilaštava), takođe prostom većinom.
• Model po kome se izbor generalnog tužioca poverava parlamentu naišao je na izvesnu dozu zabrinutosti od strane Venecijanske komisije i ukazivanja na neophodnost razvoja dodatnih mehanizama radi sprečavanja rizika od politizacije postupka izbora, uz očuvanje demokratskog legitimiteta. Dodatni mehanizmi uglavnom podrazumevaju neophodnost kvalifikovane većine za izbor u parlamentu, uz razradu posebnih anti deadlock mehanizama kojima bi se sprečila blokada izbora.[1] Nacrt amandmana ne sadrži navedene, niti slične garancije depolitizacije.
• U odnosu na izbor nižih javnih tužilaca od strane parlamenta, Venecijanska komisija je takav model kritikovala ukazujući da se na taj način pravi razlika između šefova tužilaštva, kao nosilaca političkog mandata, i zamenika javnih tužilaca kao državnih službenika.[2] Iako izbor u Narodnoj skupštini daje demokratski legitimitet javnim tužiocima (šefovima tužilaštva), ipak, u društvu u kome tradicija vladavine prava nije na visokom nivou, ovakvo rešenje može da pruži, ništa više do povećan rizik od politizacije procesa izbora, a posledično i krivičnog gonjenja pod senkom politike.
• O tome da predloženo rešenje nosi rizik od politizacije govori i činjenica da nacrt zadržava strogo monokratsko, izraženo hijerahijsko uređenje javnog tužilaštva, prema kome samo javni tužioci (šefovi tužilaštva) vrše javnotužilačku funkciju. Ukoliko se ima u vidu ova činjenica, onda postaje jasno da vladajuća većina u parlamentu može da upravlja celokupnim javnim tužilaštvom.
• Radi pravilnog razumevanja trenutnog stanja u srpskom pravosuđu potrebno je imati u vidu i izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije iz 2018. godine u kome je na par mesta navedeno da obim političkog uticaja na pravosuđe ostaje zabrinjavajući[3]. Kao i da široka diskreciona ovlašćenja javnih tužilaca (šefova tužilaštava) u odnosu na rad zamenika javnih tužilaca mogu da utiču na tužilačku samostalnost[4]. Stoga, smatramo da je za dostizanje standarda neophodnih za prijem u Evropsku uniju potrebno ulaganje značajnijeg napora u cilju depolitizacije pravosudnog sistema Republike Srbije. Rešenja predložena nacrtom amandmana ne otvaraju mogućnost za depolitizaciju pravosudnog sistema.

2. Izbor članova Visokog saveta tužilaca od strane parlamenta

• U odnosu na izbor članova Visokog saveta tužilaca od strane parlamenta, Venecijanska komisija poznaje navedeni model izbora, s tim što u odnosu na ovaj način izbora izražava izvesne rezerve koje su detaljnije izložene u mišljenju[5]
• Ovakvo rešenje u suprotnosti je sa Nacionalnom strategijom reforme pravosuđa[6].
• Predviđa se izbor kvalifikovanom 3/5 većinom, što je za pohvalu, jer se na taj način obezbeđuje demokratski legitimitet izbora. Međutim, u slučaju da takav izbor ne bude moguć, kao anti deadlock predviđena je većina od 5/9 što je samo 5% više od proste većine. Većina od 5/9 ni na koji način ne može da obezbedi konsenzus neophodan za pružanje legitimiteta postupka i poverenja javnosti, već naprotiv, pod velom prividnog konsenzusa, postoji opasnost za jačanjem politizacije u postupku izbora VJT i članova VST, jer vladajuća većina neće imati nijedan razlog da pokušava postizanje konsenzusa. Ukoliko ne uspe u nameri da izabere poželjene kandidate u prvom krugu, vrlo lako će to da uspe u drugom krugu većinom od 5/9.
• predlog je problematičan i zbog činjenice da je za razrešenje članova potrebno tek nešto više od polovine glasova – 5/9. Nelogično je da se jedna većina traži za izbor (kvalifikovana od 3/5), a druga većina, neznatno viša od proste (većina od 5/9), za razrešenje. Ovakvo rešenje otvara vrata za političku odgovornost članova VST.
• Nacrt amandmana uvodi i dodatni anti deadlock mehanizam koji podrazumeva izbor 5 članova od strane posebne komisije koju čine najviši predstavnici zakonodavne i sudske vlasti. Smatramo da ovaj mehanizam suštinski predstavlja težnju ka političkom kompromisu između grana vlasti, ali da ne garantuje kvalitet u postupku izbora. Smatramo celishodnijim zadržavanje postojećeg ustavnog rešenje, koje je odbačeno bez obrazloženja, a po kome članove bira advokatura i zajednička sednica pravnih fakulteta u proceduri koju samostalno sprovode.
• Važeći Ustav predviđa da izborne članove tužilačkog saveta bira parlament. Međutim, zbog dobrih zakonskih rešenja, uloga parlamenta je svedena na protokolarnu. Naime, izborni članovi, bilo da su birani od strane kolega tužilaca (njih 6), ili od strane struke (2 člana iiz reda advokature i profesure) celokupnu proceduru kandidature i predlaganja za izbor ostvarivali su van zakonodavnih i izvršnih tela. Parlament je samo proglašavao njihov izbor. Novo rešenje izmešta celokupnu proceduru u ruke parlamenta i parlamentarnih tela čime se povećava rizik za politizaciju u svim fazama izbornog postupka – od kandidature do izbora.

3. Pojam i položaj javnih tužilaštava

• Tužilaštvo je definisano na tradicionalan način koji ne odražava pravnu prirodu ovog organa. Javno tužilaštvo i dalje ostaje samo samostalan organ, bez garancija nezavisnosti u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast, odnosno politički uticaj. Samostalnost, sama po sebi, bez garancija funkcionalne nezavisnosti, tj. nezavisnosti u vršenju svoje nadležnosti od zakonodavne i izvršne vlasti, nije dovoljna brana od političkog uticaja, naročito u društvima nedovoljno duge tradicije vladavine prava i nezavisnog pravosuđa. Stoga, nezavisnost, shodno evropskim standardima, ne samo da nije oprečna prirodi i funkciji javnog tužilaštva, nego je i neophodna za razvoj vladavine prava u demokratskom društvu. O nezavisnosti tužilaštva, evropskim tendencijama i oblicima nezavisnosti Venecijanska komisija se izjašnjavala u brojnim mišljenjima ističući da je trend nezavisnosti tužilaštva primetan.
• Nacrt izričito propisuje da niko ne može uticati na javno tužilaštvo u pojedinačnom predmetu krivičnog gonjenja. Zaštita od nedozvoljenog uticaja na rad javnog tužilaštva podignuta je na ustavni nivo. Ipak, smatramo da se radi o jednoj, suštinski, praznoj normi, koja, sama po sebi, bez dodatnih garancija, ne predstavlja ništa više nego prostu proklamaciju. Ukoliko se imaju u vidu druga predložena rešenja o načinu izbora VJT i javnih tužilaca, kao i zadržavanje jake hijerarhije, onda je jasno da nije postojala namera autora nacrta da tužilaštvo suštinski zaštite od političkog ili bilo kog drugog uticaja. Ipak, zabrana uticaja je propisana samo u odnosu na nadležnsot krivičnog gonjenja u pojedinačnim predmetima, ali ne i na druge predložene nadležnosti javnog tužilaštva – gonjenje učinilaca drugih kažnjivih dela, zaštitu ustavnosti i zakonitosti, ljudskih prava i građanskih sloboda

4. Odgovornost tužilaca

• Zadržava se sovjetski sistem krute hijerarhije koji je prevaziđen i nepodoban da se suprotstavi korupciji. Sa druge strane, ovakav sistem u kome se svaki niži oslanja na odgovornost višeg u hijerarhiji, a najviši na odgovornost politici (zbog načina izbora) je neadekvatan za razvoj vrednosti integriteta kao jednog od evropskih standarda u pravosuđu.
• Naročito je zabrinjavajuća mogućnost da javni tužilac (šef tužilaštva) može da odgovara za svoj rad Narodnoj skupštini[7]. Ukoliko se još ima u vidu i činjenica da javnog tužioca bira parlament prostom većinom na mandat koji je skoro jednak mandatu vlade, onda možemo da zaključimo da se ovim putem otvara mogućnost pune političke kontrole nad radom javnog tužilaštva.

5. Javni tužioci i zamenici javnih tužilaca

• Funkciju javnog tužilaštva vrši javni tužilac. Zamenik javnog tužioca je definisan, ne kao nosilac funkcije javnog tužilaštva, već samo kao neko ko zamenjuje javnog tužioca, odnosno deluje u njegovo ime. Dakle, zamenik javnog tužioca svoju funkciju izvodi iz funkcije javnog tužioca. U tom smislu, zamenik javnog tužioca nije originerni nosilac javnotužilačke funkcije, već su to samo javni tužioci. Zamenik javnog tužioca, bez originerne javnotužilačke funkcije, postaje, ništa više nego obični javni službenik-činovnik sa niskim stepenom odgovornosti za svoje odluke. Tako zamišljeno tužilaštvo neće biti sposobno da se suprotstavi korupciji, niti bilo kom složenijem obliku kriminala, posebno ukoliko se ima u vidu da javne tužioce (šefove tužilaštva) bira parlament prostome većinom na mandat u trajanju od pet godina, nešto duži od mandata vlade koja ga bira.
• Nije jasno iz kog razloga je zadržan prevaziđeni koncept zamenika javnog tužioca, koji predstavlja relikt sovjetskog uređenja napušten u većini istočno evropskih zemalja. Dakle, zadržava se strogo monokratsko uređenje javnog tužilaštva. Predložena kruta subordinacija ne predstavlja savremeni evropski trend. Evropsko shvatanje hijerarhije u tužilaštvu znatno prevazilazi predloženi model.
• o hijerarhiji u javnom tužilaštvu izjašnjavala se Venecijanska komisija upozoravajući na opasnost krutih hijerarhijskih instrukcija, kao i GRECO opredeljujući se za mekši oblik hijerarhije koji garantuje konsultativni i egalitarni pristup.

6. Sastav i položaj Visokog saveta tužilaca

• u odnosu na važeći Ustav smanjuje se broj tužilaca u VST i na taj način se menja kompozicija Saveta. Sada u DVT, od ukupno 11 članova, ima 6 predstavnika javnih tužilaca/zamenika. Navedeni predlog predstavlja korak unazad, odnosno smanjenje dostignutog nivoa tužilačke autonomije. Autori nacrta nisu dali razloge zbog kojih smatraju da je umanjenje dostignutih standarda tužilačke autonomije neophodno, niti je u javnoj raspravi, koja je prethodila nacrtu dat jasan razlog zbog čega je potrebno menjati kompoziciju saveta. Nije jasno zašto se autor nacrta opredelio za ovakvu kompoziciju Saveta, tim pre što u svim tužilačkim savetima u zemljama bivše SFRJ, sa kojima delimo istu pravnu tradiciju, tužioci čine većinu. Predložena kompozicija Saveta u kojoj veliku većinu (sedam od jedanaest) čine članovi koje bira parlament (5 istaknutih pravnika, VJT i ministar pravde), a samo 4 člana su predstavnici tužilaca je potencijalno problematična sa stanovišta cilja izmene Ustava – depolitizacije tužilaštva.
• Navedeni predlog je naročito problematičan ukoliko se ima u vidu način izbora VJT i ostalih nižih javnih tužioca (šefova tužilaštava) prostom većinom u parlamentu, a na osnovu predloga VST.
• Predloženo rešenje nije u skladu sa izveštajem Venecijanske komisije iz kog proizilazi da sastav saveta treba da bude uravnotežen i da saveti sastavljeni od tužilaca, advokata i predstavnika civilnog društva imaju prednost jer mogu „u izvesnoj meri da pruže zaštitu od političkog uticaja“. Takođe, predlog nije u skladu ni sa izraženim mišljenjima Venecijanske komisije koja se tiču tužilačke većine, učešća ministra u Savetu i načina izbora. Predlog nije u skladu ni sa zahtevima ESLjP u delu u kome se zahteva da javno tužilaštvo, ne samo da faktički treba da bude slobodno od političkog uticaja, već je potrebno da ono posmatraču deluje nezavisno od političkog uticaja.
• Takođe, predloženi sastav VST u suprotnosti je sa rezultatom aktivnosti 1.1.1. iz Akcionog plana za Poglavlje 23 u kom je navedeno da je rezultat, između ostalog: „Uloge Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca u rukovođenju pravosuđem, kao i u pogledu nadzora i kontrole rada pravosuđa su ojačane; u njihovom sastavu ima najmanje 50% članova iz reda sudija, odnosno javnih tužilaca, izabranih od strane njihovih kolega a koji predstavljaju različite nivoe nadležnosti, (dok je uloga Narodne skupštine ne više nego deklaratorna)“
• U važećem Ustavu način izbora i struktura DVT u celosti odgovara načinu izbora i strukturi VSS. Autori amandmana nisu dali razloge zbog kojih smatraju da odraz sudskog i tužilačkog saveta kao u ogledalu nije bio dovoljno dobar, odnosno zašto treba od te ideje odustati.
• Definicija pojma „istaknuti pravnik“ je nedovoljno jasna i ne garantuje kvalitetan izbor članova VST
• Nisu jasni razlozi zbog kojih je onemogućeno javnim tužiocima da budu članovi VST, tim pre, što su, prema radnom tekstu, upravo oni nosioci javnotužilačke funkcije.

7. Nacrti amandmana u suprotnosti sa Akcionim planom za Poglavlje 23

• AP u delu nezavisnost 1.1.1 predviđa da:

Sistem odabira, predlaganja, izbora, premeštaja i prestanka funkcije javnih tužilaca, odnosno zamenika javnih tužilaca trebalo bi da bude nezavisan od političkog uticaja.

• Prema nacrtu amandmana izbor tužilaca nije nezavisan od političkog uticaja, jer javne tužioce (koji jedini vrše funkciju javnog tužilaštva) nastavlja da bira parlament prostom većinom[8]. Izbor zamenika javnih tužilaca i ostala statusna pitanja takođe nisu lišena političkog uticaja iz razloga što je nacrtom amandmana predviđeno da u VST većinu čine članovi izabrani od strane parlamenta[9].

Sastav saveta bi trebalo bi da bude mešovit, bez učešća Narodne skupštine (izuzev isključivo deklaratorne uloge) sa najmanje 50% članova iz pravosuđa koji predstavljaju različite nivoe jurisdikcije. Izabrani članovi bi trebalo da budu odabrani od strane kolega.

• Prema nacrtu smanjen je broj članova izabranih od strane kolega. Postojeći Ustav predviđa preko 50% (6 od 11), a prema nacrtu amandmana manje od 50% (4 od 11)[10]. Nacrt je u direktnoj suprotnosti sa preporukom.

Organi zakonodavne ili izvršne vlasti ne bi trebalo da imaju ovlašćenje da kontrolišu ili nadgledaju rad pravosuđa.

• Prema nacrtu amandmana svaki javni tužilac (jedini nosilac funkcije javnog tužilaštva) odgovara direktno parlamentu za rad javnog tužilaštva i za svoj rad[11]. Time se uvodi direktna kontrola i nadležnost zakonodavne vlasti nad javnim tužilaštvom. Nacrt je u direktnoj suprotnosti sa preporukom.

• AP u delu 1.1.5. predviđa:

Preporuku uvođenja jasne procedure javnog reagovanja Državnog veća tužilaca (tužilačkog saveta) u slučajevima političkog uticaja na rad javnog tužilaštva

• Prema nacrtu amandmana VST jemči samostalnost isključivo tako što odlučuje o statusnim pitanjima javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca[12]. Nije propisana bilo koja druga nadležnost u pogledu zaštite samostalnosti od političkog ili drugog neprimerenog uticaja.

—————————– 

[1] Videti: EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW, (VENICE COMMISSION), Report on European Standards as regards the independence of judicial system, Part II – The Prosecution service, par 36

[2]Videti: CDL-AD(2008)005, Opinion on the Draft Amendments to the Law on the State Prosecutor of Montenegro, §29

[3] European Commission, Serbia 2018 Report, pg 4,14

[4] European Commission, Serbia 2018 Report, pg 15

[5] CDL-AD(2014)029, Opinion on the Draft amendments to the Law on the State Prosecutorial Council of Serbia, §§43 and 44

[6] Nacionalna strategija reforme pravosuđa za period 2013-2018, str.6.

https://www.mpravde.gov.rs/files/Nacionalna-Strategija-reforme-pravosudja-za-period-2013.-2018.-godine.pdf

[7] Nacrt amandmana 19

[8] Nacrt amandmana 1.

[9] Nacrt amandmana 25. i 26.

[10] Nacrt amandmana 26.

[11] Nacrt amandmana 19.

[12] Nacrt amandmana 25.