Opšta uputstva Republičkog javnog tužioca – preporuka za unapređenje propisa i prakse

Ujednačena sudska i tužilačka praksa doprinosi unapređenju poverenja javnosti u rad pravosuđa.

Ukoliko je rad sudova i javnih tužilaštava transparentan, veća je odgovornost i nezavisnost u postupanju sudija, javnih tužilaca i njihovih zamenika.

Ujednačenost sudske i tužilačke prakse doprinosi i unapređenju pravne sigurnosti i načela jednakosti pred zakonom, a što je veoma važan elemenat vladavine prava.

Javni tužilac je prema članu 156. stav 2 Ustava Republike Srbije, dužan da svoju funkciju obavlja na osnovu Ustava, zakona, potvrđenog međunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu zakona.[1] Suština navedene Ustavne odredbe sadržana je u članu 2. stav 2 Zakona o javnim tužilaštvima kojim je propisano da javno tužilaštvo vrši svoju funkciju na osnovu Ustava, zakona, potvrđenog međunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu zakona.[2]

Međutim, česte izmene nacionalnih propisa, ili eventualna neujednačenost sudske prakse može da doprinese i neujednačenosti u postupanju na nivou javnih tužilaštava. Kako bi se smanjila mogućnost diskrecionog postupanja, Zakonom o javnim tužilaštvima predviđena je mogućnost donošenja opštih uputstava od strane Republičkog javnog tužioca.[3] Postupanje u skladu sa zakonom je prema odredbama Ustava obaveza javnih tužilaca, ali istovremeno i odgovornost Republičkog javnog tužioca.[4] Upravo bi zbog toga, osim mogućnosti donošenja opštih uputstava, trebalo povećati odgovornost za blagovremeno postupanje u skladu sa njima, i propisati mogućnost redovnog praćenja njihove realizacije od strane javnih tužilaca.

Međunarodni standardi

Prema Mišljenju Konsultativnog veća evropskih tužilaca broj 13 iz 2018. godine o nezavisnosti, odgovornosti i etici javnih tužilaca predviđeno je da uputstva višeg javnog tužilaštva moraju biti u skladu sa zakonom, u pisanoj formi, kao i da moraju biti transparentna. Na taj način doprinosi se jačanju poverenja građana u rad pravosuđa.[5]Prema paragrafu 40 navedenog mišljenja, opšte instrukcije se mogu izdavati jedino u cilju ujednačavanja postupanja u skladu sa zakonom, a naročito u zemljama koje su prihvatile princip oportuniteta (mogućnost odlaganja) krivičnog gonjenja, jer se na taj način smanjuje mogućnost diskrecione ocene javnih tužilaca u svakom pojedinačnom slučaju. U okviru paragrafa 46 Mišljenja Konsultativnog veća evropskih tužilaca izričito se navodi da instrukcije opšte prirode moraju da budu sačinjene u pisanoj formi i kada je moguće objavljene ili na drugi način učinjene transparentnim.

Upravo u vezi sa primenom instituta odlaganja krivičnog gonjenja prema nalazima iz Funkcionalne analize javnotužilačkog sistema iz 2019. godine uočen je nedostatak jednoobraznosti u postupanju javnih tužilaca, a navodi se i nedostatak jasnih upustava ili kriterijuma za primenu navedenog instituta.[6] Međutim, postoji određeni broj opštih uputstava koji se odnosi upravo na postupanje u vezi sa primenom instituta odlaganja krivičnog gonjenja, ali ona nisu dovoljno transparentna, tj. nisu objavljena na internet stranici Republičkog javnog tužilaštva i nižih javnih tužilaštava koji su u obavezi da ih primenjuju u svome radu. Ipak, čini se da bi prema međunarodnim standardima ona trebala da budu objavljena ne samo u cilju jednoobraznog postupanja zamenika javnih tužilaca u vezi sa određenim pitanjima, već i zbog pravne sigurnosti i realizacije načela javnosti u radu javnih tužilaštava.

Nacionalno zakonodavstvo

Članom 25. Zakona o javnim tužilaštvima propisano je da Republički javni tužilac izdaje u pisanoj formi opšta obavezna uputstva za postupanje svih javnih tužilaca radi postizanja zakonitosti, delotvornosti i jednoobraznosti u postupanju. Međutim, Zakonom nije predviđena i obaveza objavljivanja takvih uputstava. Ista obaveza nije propisana ni Pravilnikom o upravi u javnim tužilaštvima.[7] Imajući u vidu ne samo preporuke sadržane u Mišljenju Konsultativnog veća evropskih tužilaca 13(2018), već i član 48. Zakona o javnom tužilaštvu, prema kojem je rad javnog tužilaštva javan, može se zaključiti da bi nacionalnim zakonodavstvom trebalo predvideti obavezu objavljivanja opštih uputstava na internet stranicama kako Republičkog javnog tužilaštva, tako i tužilaštava nižeg ranga na koje se instrukcije sadržane u njemu odnose.

Propisivanje obaveze objavljivanja takvih uputstava doprinelo bi unapređenju odgovornosti u vezi postupanja zamenika javnih tužilaca. Prema članu 25. stav 2 istog Zakona propisano je ne kao obaveza, već kao mogućnost, da Republički javni tužilac izda opšte uputstvo na predlog kolegijuma Republičkog javnog tužilaštva. Ipak, u nekim slučajevima trebalo bi zajednički razmotriti opravdanost donošenja opštih uputstava, kao i njihov sadržaj. To takođe predstavlja bitan uslov za jednoobrazno postupanje u skladu sa njima. Zbog toga bi Zakonom o javnim tužilaštvima trebalo propisati i obavezu da Republički javni tužilac pre donošenja opšteg uputstva obavezno konsultuje kolegijum Republičkog javnog tužilaštva.

Preporuke za izmenu propisa i unapređenje prakse

U cilju ujednačavanja tužilačke prakse, a samim tim i poverenja javnosti u rad javnih tužilaštava, potrebno je da opšta uputstva koja se izdaju od strane Republičkog javnog tužioca nižim javnim tužilaštvima budu tranparentna. Kako bi se taj zahtev poštovao u svim situacijama, potrebno je Zakonom o javnim tužilaštvima i Pravilnikom o upravi u javnim tužilaštvima propisati obavezu objavljivanja opštih uputstava Republičkog javnog tužilaštva na internet stranici ne samo navedenog tužilaštva već i hijerarhijski nižih javnih tužilaštva koja su u obavezi da ta uputstva primenjuju u svome radu. Međutim, ne bi trebala da budu javno dostupna isključivo uputstva koja su novijeg datuma, već sva uputstva koja se primenjuju na nivou javnih tužilaštava. To bi omogućilo zaštitu pravne sigurnosti i jednakog postupanja, a samim tim i unapredilo povećanje javnosti u rad institucije javnog tužilaštva.

Osim toga, radi realnije procene opravdanosti donošenja opštih uputstava od strane Republičkog javnog tužioca, trebalo bi Zakonom o javnom tužilaštvu propisati obavezu Republičkog javnog tužioca da se pre donošenja svakog obaveznog uputstva konsultuje sa kolegijumom Republičkog javnog tužilaštva. Takva odredba bi takođe mogla da unapredi jednoobraznost u postupanju javnih tužilaštva iako bi tome u većoj meri doprinelo propisivanje adekvatnog mehanizma za praćenje postupanja zamenika javnih tužilaca u skladu sa opštim uputstvom na nivou svakog pojedinačnog javnog tužilaštva. To bi moglo da bude propisano Pravilnikom o upravi u javnim tužilaštvima, a detaljnije razrađeno internom procedurom.

dr Jelena Kostić, naučna saradnica na Institutu za uporedno pravo