Planovi integriteta u javnim tužilaštvima

Javni tužioci su u obavezi da se u svom radu pridržavaju profesionalnih i etičkih standarda. To doprinosi ne samo jačanju integriteta javnog tužilaštva, već i vladavine prava i poverenju javnosti u njegov rad.

Prema zajedničkom mišljenju Konsultativnog veća evropskih tužilaca i Komiteta ministara Saveta Evrope broj 9 iz 2014. godine, nezavisnost tužilaštva je neophodan preduslov nezavisnosti sudstva. Zbog toga je potrebno kontinuirano jačanje njegove nezavisnosti i samostalnosti.[1]

Integritet javnih tužilaca se doživljava kao garancija samostalnosti. On podrazumeva kako integritet u odlučivanju, tako i integritet u ponašanju.[2] Takav stav je izražen u Mišljenju broj 13 Konsultativnog veća evropskih tužilaca u kojem se ukazuje da poštovanje vladavine prava zahteva najviše etičke i profesionalne standarde u ponašanju tužilaca, kako u vršenju funkcije, tako i van njenog vršenja.[3] Ne treba zaboraviti da javni tužioci deluju u javnom interesu i da bi tom prilikom trebali da budu oslobođeni kako političkog, tako i bilo kojeg drugog uticaja. Imajući u vidu navedeno, integritet bi trebalo da bude prisutan i prilikom dodele predmeta na postupanje zamenicima javnih tužilaca, prilikom izdavanja pojedinačnih uputstava u radu kao i prilikom raspolaganja budžetskim sredstvima. Iako je uspostavljanje Poverenika za samostalnost tokom 2017. godine od strane Državnog veća tužilaca predstavljalo značajan korak ka jačanju samostalnosti, institucionalnog i profesionalnog integriteta nosilaca javnotužilačke funkcije, ne bi trebalo zaboraviti ni mere koje su javni tužioci i zamenici javnih tužilaca u obavezi da preduzimaju na internom nivou u cilju unapređenja ličnog integriteta.[4]

Zbog toga bi trebalo imati u vidu značaj Planova integriteta iako se čini da se obaveza njihovog donošenja na nivou velikog broja institucija shvata isključivo kao formalnost u cilju ispunjenja obaveze propisane Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, a ne kao potreba.

Značaj izrade Plana integriteta na nivou javnog tužilaštva

Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije uspostavljena je obaveza za državne organe i organizacije, organe teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe i javna preduzeća, da donose planove integriteta u skladu sa smernicama za izradu i sprovođenje plana integriteta koje definiše Agencija. Državni organi, organizacije, organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe i javna preduzeća su u obavezi da o donošenju plana integriteta u skladu sa definisanim smernicama obaveste Agenciju, a koja na osnovu zakona prati donošenje i sprovođenje navedenog plana.[5] Imajući u vidu da su javna tužilaštva državni organi i ona imaju obavezu da izrade plan integriteta. Navedeni plan mora da sadrži mere kojima će se na adekvatan način sprečiti i otkloniti mogućnost za nastanak i razvoj korupcije, a naročito ocenu izloženosti institucije korupciji, podatke o licu odgovornom za plan integriteta, opis procesa rada, načina odlučivanja i utvrđivanja poslova koji su naročito podložni korupciji, kao i poslova i delatnosti, odnosno funkcije koje funkcioner ne može da obavlja za vreme vršenja javne funkcije i način njihove kontrole, preventivne mere za smanjenje korupcije i druge delove plana definisane u smernicama.[6] Prema odredbama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, državni organi i organizacije, organi teritorijalne i lokalne samouprave, javne službe i javna preduzeća su dužni da odrede lice odgovorno za izradu i sprovođenje plana integriteta. Agencija za borbu protiv korupcije se na osnovu Zakona stara o obuci tog lica.[7] Međutim, treba imati u vidu činjenicu da u izradi, sprovođenju i praćenju realizacije plana integriteta na nivou institucije učestvuju i ostali zaposleni. Zbog toga bi Agencija trebala što češće da organizuje obuke i za ostala zaposlena lica. Iako bi rizici evidentirani u planu integriteta i mere predložene za njihovu prevenciju trebale da obuhvataju veći broj poslovnih procesa i aktivnosti na nivou javnog tužilaštva, treba naglasiti i povezanost planova integriteta i izrade strategija rizika kao bitnog preduslova za adekvatno finansijsko upravljanje i kontrolu na nivou institucija javnog sektora.

Uticaj procenjenih rizika i predloženih mera u Planu integriteta na mere finansijskog upravljanja i kontrole

Izrada plana integriteta predstavlja bitan preduslov za adekvatnost finansijskog upravljanja i kontrole na nivou institucije, a koje je definisano odredbama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srbije i Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru.[8] Prema odredbama navedenog Pravilnika, finansijsko upravljanja i kontrola je sistem politika, procedura i aktivnosti koje uspostavlja, održava i redovno ažurira rukovodilac korisnika javnih sredstava, a kojim se na osnovu adekvatnog upravljanja rizicima omogućava da se ciljevi na nivou institucije kojom rukovodi ostvaruju na pravilan, ekonomičan, efikasan i efektivan način, kao i da poslovanje institucije bude u skladu sa propisima, internim aktima i ugovorima. Takav pristup bi trebalo da omogući i potpunost, realnost i integritet finansijskih i poslovnih izveštaja, dobro upravljanje javnim finansijama i zaštitu sredstava i podataka (informacija).[9] Planovi integriteta u velikoj meri doprinose uspešnijoj izradi strategije upravljanja rizicima na nivou institucije, a koje je u skladu sa članom 7. Pravilnika u obavezi da donese i ažurira svake treće godine rukovodilac korisnika javnih sredstava. Njihovo postojanje doprinosi adekvatnom upravljanju rizicima na nivou institucije, a što podrazumeva identifikaciju, procenu i kontrolu nad potencijalnim događajima i situacijama koje mogu da negativno utiču na ostvarenje ciljeva poslovanja korisnika javnih sredstava. Osim toga, strategija upravljanja rizicima u kontekstu finansijskog upravljanja i kontrole, kao i nivo adekvatnosti postojećih internih kontrola može da posluži kao osnov za procenu rizika u planu integriteta i preporuku mera kojima bi se takvi rizici otklonili ili sveli na najmanju moguću meru.

Preporuke za unapređenje postojeće prakse

Međutim, treba imati u vidu da tužilaštva različitog nivoa, ali i viša javna tužilaštva koja u svom sastavu imaju posebna odeljenja (npr. odeljenje za borbu protiv korupcije) mogu da identifikuju specifične rizike koji ne postoje na nivou nekog drugog tužilaštva. Zbog toga bi trebalo svako tužilaštvo samostalno da procenjuje rizike koji se mogu javiti na nivou institucije. Uprkos tome to ne znači izostanak konsultacija sa drugim tužilaštvima, zasnovanost procene na ranijim ili tuđim iskustvima, kao ni konsultacije sa drugim institucijama od značaja za poslovanje javnog tužilaštva. Stoga, treba naglasiti značaj saradnje sa Državnim većem tužilaca i Ministarstvom pravde. Njihovo mišljenje bi moglo biti od koristi naročito kada je u pitanju predlaganje preventivnih mera za sprečavanje i smanjene rizika u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja. Takav pristup bi doprineo i ujednačenom postupanju na nivou javnih tužilaštava u sličnim ili istim situacijama.

Imajući u vidu značaj kontinuiranih obuka, treba naglasiti da one ne bi trebale da se odnose samo na postupak izrade i realizacije mera iz planova integriteta. One bi trebale da obuhvataju i oblasti koje su od značaja za identifikaciju rizika na integritet ne samo javnih tužilaca, već i ostalih zaposlenih na nivou institucije. Takav pristup bi dodatno doprineo unapređenju integriteta ne samo prilikom vršenja, nego i van vršenja tužilačke funkcije, a što predstavlja bitan preduslov nezavisnosti javnih tužilaca, a samim tim i preduslov vladavine prava.

Iako Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije nije propisana obaveza objavljivanja planova integriteta na internet stranici institucija javnog sektora, takvo postupanje bi trebalo da bude prisutno u praksi. Kao što postoji obaveza objavljivanja finansijskih izveštaja, finansijskih planova i planova javnih nabavki i navedena obaveza bi trebala da bude pre svega etička obaveza svih rukovodilaca i zaposlenih u javnom sektoru. Na taj način se javnosti upućuje poruka da su oni na nivou institucije preduzeli sve mere u cilju smanjenja negativnih uticaja na vlastiti integritet. To bi predstavljalo dodatni doprinos jačanju poverenja javnosti u rad državnih institucija.